摘要：现行《宪法》和《农村土地承包法》对集体土地所有权流转作出了明确规定，国家通过征收将土地所有权由集体所有变为国家所有，而对集体土地使用权即土地承包经营权流转则较少涉及，呈现出流转纠纷多、应对解决机制不完善等问题，已经严重制约了农村经济的发展和农民收入水平的提高。本文结合临安市集体土地流转的基本情况，主要探讨土地承包经营权流转纠纷解决机制构建问题。关键词：集体土地流转 纠纷 解决机制引言

集体土地流转，是优化农业资源配置，促进农业规模经营，发展现代农业的必由之路，有利于发挥土地资源的优势，促进传统农业向规模化、集约化、机械化现代农业发展，是实现农业转型升级的重要载体。党的十八届三中全会提出，鼓励集体土地承包经营权“流转”，发展多种形式规模经营。2014年的政府工作报告强调“引导承包地经营权有序流转，慎重稳妥进行农村土地制度改革试点”。土地流转作为农村改革的关键备受关注，而只有建立相应的适合于土地流转的法治环境，才能使土地流转合理、合法、有序。本文结合临安市集体土地流转的基本情况，主要探讨集体土地流转纠纷解决机制问题，提出对于集体土地流转纠纷的对策与建议，构建法律应对体系，规范集体土地流转，以期对集体土地合理、合法、有序地流转提供一些借鉴。一、 临安市集体土地流转概述

（一） 集体土地流转概念和主要方式

集体土地流转有广义和狭义之分，狭义的集体土地流转仅指土地承包经营权的流转，广义的集体土地流转包括集体土地所有权的流转（即土地征收所引发的集体土地所有权的变动）、土地承包经营权的流转、集体建设用地使用权的流转和宅基地使用权的流转等[1]。本文所论述的集体土地流转，主要是指土地使用权在不同经营主体之间的流转，即在集体土地所有权属于集体所有的前提下，农户根据自己的意愿将其承包的耕地、草地、林地等农业用地使用权转包给其他农户或经济组织，从而实现土地资源的优化配置。目前临安市土地流转的形式，主要有出租、转包和土地入股三种形式。其中，除转包是初级形式的土地使用权流转外，其他两种为市场行为的土地使用权流转。出租，是指农户将其承包土地经营权租赁给大户、经济组织等本集体经济组织以外的承租方。转包，是指农民与集体经济组织内部农户之间的土地承包经营权的租赁，转包人对土地经营权的产权不变，受转包人享有土地承包经营权的使用权。入股，是指通过家庭承包方式取得土地承包经营权并把这种权利作为股权在公平、自愿原则下联合起来从事现代化的农业生产，或者通过其他承包方式取得农村土地承包经营权并把这种权利折价为成立的股份制有限公司股份，投入到农业生产中去。（二） 临安市集体土地流转现状

近年来，临安市按照省、杭州市要求，积极引导土地流转，不断提升经营规模主体发展现代农业，进一步优化农业资源配置，有利促进了农业增效、农民增收。 2009年，临安市制订出台了《关于加快推进农村土地承包经营权流转和规模经营的实施意见》和《关于全面深化集体林权制度的改革》。同年4月，成立了由市长任组长的市推进土地流转工作领导小组，领导小组下设办公室，办公室设在市农办。2010年，市农办、林业局结合相关文件，先后出台了《临安市农村土地流转经营权证登记管理办法（试行）》、《临安市林权登记管理办法》和《临安市森林、林木和林地流转管理办法》。 2010年9月，市农办下发了《关于进一步推进土地流转服务平台建设的通知》，根据通知要求，镇、街道相继成立了土地流转服务中心，在村一级建立土地流转服务站。如太阳镇2009年成立了以镇长为组长的太阳镇土地流转服务中心，全镇11个村都建立了土地流转服务站。2011年7月出台了《关于规范临安市农村产权交易管理的若干意见》（临政办[2011]46号）等文件。2013年11月，依托杭州市农村综合产权交易服务平台，建立了杭州市农村综合产权交易所临安分所。林业部门按照“村有信息员、镇（街道）有服务窗口、市有服务大厅”的要求，建立了三级联运的林权管理服务网络。据统计，2007年以前，临安市耕地流转面积36561亩（次），2008-2013年分别流转面积6850、5342、8421、8590、8196、8021亩（次），耕地流转面积共计81981亩，其中农业龙头企业、工商业主、农民专业合作社、家庭农场、种养大户等10亩以上规模经营主体流转53951亩（次），分别占耕地总面积的30.70%和20.21%；林地流转10000余宗，流转面积40.4万亩，占林地总面积的10.3%。（三） 临安市集体土地流转纠纷状况

1. 集体土地流转案件审理情况 2011年至2014年上半年，临安市人民法院受理农村承包合同纠纷案件（主要指农村土地、林地流转纠纷）16件（包括引调案件3件），涉案标的1807390元。上述案件均已结案，其中，调解3件，撤诉5件，判决4件，裁定驳回起诉1件，3件诉前调解案件均未达成调解协议。从适用程序上看，普通程序8件，简易程序5件，诉前调解程序3件。虽然从上述数据可以看出，进入诉讼的案件数量不多，但是通过观察上述案件审理情况和翻阅卷宗材料后，可以看出有以下特点：一是案件诉求复杂，争执激烈，故案件普通程序适用率较高；二是多为承包经营户之间、承包经营户与集体或家庭成员之间争执，集体之间土地纠纷少；三是法官庭前调解或告知诉讼风险作用明显，撤诉居多；四是审理难度大，判决结案居多，引导调解的效果不佳；五是案件发生的季节性和时间性较强，多为春播或秋收季节。 2.集体土地流转仲裁情况

2010 年5月6日,临安市成立了农村土地承包仲裁委员会，地点在市农经总站内。据初步统计，自仲裁委员会成立以来，市农村土地承包仲裁委员会真正受理裁决的集体土地流转纠纷案件数量为8件。仲裁裁决案件主要为村民间土地互换后“反悔”的情形以及因集体经济组织内部人员变动引起的纠纷。 3.集体土地流转调解情况根据《农村土地承包法》规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。从现实的情况看，大部分的集体土地流转纠纷还是依靠司法所等基层单位调解处理解决。据统计，2011年至2014年上半年，临安市通过各基层司法所调解处理的土地流转纠纷为354件，纠纷类型主要为未按程序发包或调整承包地的纠纷，村民与村委会之间履行承包合同引起的纠纷，村民之间转包土地引发的纠纷，土地集中流转后租金分配引发的纠纷，因土地流转纠纷引发的生命权、健康权、名誉权等次级纠纷，等等。 4. 纠纷产生原因当前，临安市集体土地流转交易机制尚未健全，土地流转过程中存在较多纠纷，通过对近年来临安市各级部门处理的集体土地流转纠纷的分析，纠纷成因主要有以下几种：（1） 法律体系不完善。与集体土地流转相关的法律体系不够健全，缺乏具体的实施细则。如《农村土地承包法》对土地承包经营权的流转原则、流转方式等作了相应的规定，但在流转程序方面几乎是一片空白。由于集体土地流转当事人大多法律知识欠缺，导致在实际操作过程中存在一知半解、盲目跟从、被误导等现象，从而留下了隐患。（2） 利农政策的影响。国内一些学者将集体土地流转纠纷称为“政策性土地流转纠纷”，即由于国家农村经济政策的重大调整而引发的土地流转纠纷。当初一些农户将集体土地流转出去，主要是因为土地附加值不高，或者为了经营、种植方便，以较低的价格出租或转包给其他农户、经济组织。然而，近年来土地政策、农业税费改革和农业补贴政策的出台，以及一些土地被征收或征用的补偿费用不断提高等情形，直接改变了经营土地的收益，给农民带来了超预期的利益，许多农户对当初的流转行为后悔不已，中途又想要收回承包地，从而引发大量土地流转纠纷。（3） 协议签订不规范。土地承包法等法律法规规定，土地承包经营权流转时，当事人双方应当签订书面合同，且除转让需经发包方同意外，采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。然而，在实际流转过程中，农户之间的土地流转，许多是采用口头协议，即使签订书面合同，也存在条款不齐全、权利义务约定不明确等问题，还有一些没有办理备案手续，给纠纷仲裁和诉讼的案件审理留下隐患。（4） 流转程序不规范。一是有的村委会擅自重新发包，如在妇女出嫁、离婚或者丧偶后，单方终止合同，剥夺妇女的集体土地承包经营权[2]；二是有的农户之间的土地流转，并未经村集体的同意，私下进行自发性流转；三是经济组织与农户签订的流转协议，多数没有报经相关管理部门备案登记；四是一些村委会以集体享有承包地的所有权为名，任意收回、越权流转农户承包地，甚至操控土地流转，搞强制性的土地流转。（5） 次级纠纷的增多。集体土地流转纠纷往往发生在同集体经济组织成员之间且时间较长，加上周围因素影响，当事人之间容易发生谩骂、打架等情况，由集体土地流转纠纷引发出生命权、身体权、健康权、名誉权等次生性纠纷，如果造成人身、财产损失，还会带来损害赔偿纠纷，从而对土地流转纠纷的最终解决带来诸多困难。二、 临安市集体土地流转纠纷解决机制存在的问题

集体土地流转纠纷错综复杂，矛盾容易激化，处理不当还可能会引发群体性事件。然而，从近几年临安市集体土地流转纠纷处理的情况看，集体土地流转纠纷解决机制还不够健全，监管机制不够到位，部分村、镇调解功能发挥不充分，一味地把纠纷矛盾上交，寄希望于法院的“兜底条款”，无形中增加了法院工作压力。主要表现为：（一）法律体系不健全

集体土地流转工作涉及农村经济发展和农村稳定，需要有一系列的政策法律使得流转有法可依，但是目前我国对有关土地承包、土地承包经营权流转、土地征收补偿等法律、法规不完善，法律和政策衔接不够协调，对集体土地流转的形式、审批手续、主管部门、流转程序等规定都不够详尽。甚至部分法律法规因没有及时修订，与现阶段的集体土地流转情况不相适应，出现滞后性的情形。从审理集体土地流转纠纷的角度而言，也存在诸多疑难问题。法院现阶段对集体土地流转纠纷案件的受理，主要是依据最高法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称《解释》）。该《解释》虽然明确了法院受理涉农土地纠纷案件的范围，但是对具体适用法律仍没有明确，导致法院在具体操作层面仍有法律适用的难度。另外，笔者在调研过程中发现，不少村规民约与现行的法律法规有所冲突，部分村镇在解决纠纷时以村规民约代替了政策和法律，导致部分人的利益受损。

（二） 市级组织机构缺失

临安市已建立镇（街道）、村两级土地流转服务中心和行政村土地流转服务站，先后兼顾配备镇（街道）服务中心工作人员80余名、村均配备土地流转信息员1名；林业部门建立了269人的市（镇街）村林权服务信息员队伍。然而，由于工作机制没有真正建立，缺乏相应的市级集体土地流转服务平台，工作职能没有真正发挥作用，不能对全市范围内的集体土地流转进行有效的引导、规范，导致在集体土地流转中主体脱节、信息不对称等问题出现，也不能及时处理、协调集体土地承包及其流转过程中出现的各种纠纷，纠纷和隐患易发多发。在某种程度上，由于土地经营权流转还处于无序状态，使得土地流转的供求信息渠道的收集传播不畅通。而山林的流转基本是以村集体承包、租赁和转让为主，信息一般都在本镇（街）村小范围发布，导致土地流转的规模和效益偏低，信息网络职能没有发挥。另外，据了解市农村土地承包仲裁委员与司法所、村调解组织之间缺少市级层面的组织机构进行协调，存在双方信息交流不畅通、互动性差等问题，不能有效地预防和化解集体土地流转纠纷。（三） 村镇调解组织失灵

一些村强行搞成片化土地流转，方案未经集体经济组织成员的村民会议大多数成员同意通过就开始实行，由此引发村民与村委会之间的集体土地流转纠纷。由于纠纷涉及村委会利益，农户一方容易对村镇调解员的公正性和中立性提出质疑，使纠纷在萌芽阶段就得不到有效化解。受农村社会关系结构的深刻变化、农村群众权利意识和诉讼意识的觉醒增强等因素影响，一些村镇调解组织调解工作不断被弱化，加上部分村级调解员法律水平不高，凭借常理、伦理去解决问题，还有的带着私心、个人好恶去处理纠纷，从而降低了村级调解组织在农村群众中的声望，使其作为化解矛盾“减震器”的作用失效。另一方面，当事人双方即使在村级调解组织调解下达成调解协议，但由于人民调解协议没有执行力，要获得执行力，还必须经法院审查和核准，甚至一方当事人可以以协议订立时显失公平为由，向人民法院请求变更和撤销。在实践中，接受调解后又反悔最后起诉到法院的事例不乏存在。因此，有不少农村群众不愿意找调解组织调解，而直接向法院起诉。（四） 举证难、调解难、执行难

一些农户法律意识淡薄，在集体土地流转协议签订时存在不规范现象，如口头协议居多、条款不齐全等，还有的未向发包方备案，或者未经发包方同意，这些都直接造成了集体土地流转纠纷审理中当事人举证难，给法院查明案件事实带来了一定难度。集体土地流转纠纷中，农民对土地有着朴素的感情，且案件当事人双方一般积怨较深，纠纷发生后，大多已经过村、镇（街道）的多次调解，一旦进入司法程序，当事人之间的情绪更加对立，冲突更加激烈，自然加大了调解的难度。另外，涉农村土地流转纠纷当事人之间对立很尖锐，若处理不当，容易引发当事人累诉、缠诉、乃至上访。案件以判决结案后，还有可能遭遇“执行难”。如集体土地已经租赁给本村以外其他经济组织，其负责人前期已进行了投资，一般不愿意交出争议土地履行法院的生效判决。又如已经在互换土地上建造房屋的农户，不可能自愿拆除现有房屋去其他地方新造，考虑到非违章建筑，又是农户唯一住房，法院很难对其进行强制执行，造成判决后的执行难。此外，在一些解除合同判决的执行中，由于农业种植的特殊性，很难恢复原状。三、 改进和完善集体土地流转纠纷解决机制的建议

党的十八届三中全会提出，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。针对当前集体土地流转日渐频繁、伴随纠纷增多，以及纠纷解决机制不完善等问题，亟需对集体土地流转纠纷解决机制进行改进和完善。在此，提出以下几点建议以供参考：（一） 完善法律体系

首先，应尽快完善集体土地流转方面的法律法规和规章，建立健全农村土地流转配套规定，规范操作程序，确保集体土地流转顺利推进。在实体法方面，及时修订《农村土地承包经营权流转管理办法》与《农村土地承包法》等法律冲突的部分，并尽快出台一部有关集体土地流转的法律，如明确规定集体土地流转的含义、基本原则、流转方式、主体限制、监管机构、中介机构、法律责任等，不仅作为规范集体土地流转行为解决相关纠纷的法律依据，更为依法保护农民权益提供保障。笔者认为，有必要重新修订《农村土地承包经营权流转管理办法》，甚至有必要让其升级为条例或法律。在程序法方面，各地根据有关法律法规和政策，制定出台有关受理、审批、审查和备案等环节的操作办法和实施细则，进一步规范集体土地流转的步骤和程序，确保集体土地流转规范、有序进行。其次，修改《农村土地承包法》中某些条款的规定。如双方当事人进行集体土地流转中没有登记或备案，如何认定合同效力问题。《农村土地承包法》第37条第1款规定，土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。在实际流转过程中，双方当事人大多采用口头协议，这在农村地区普遍存在，如果因双方当事人未签订书面合同，就认为流转行为不成立，那么很可能导致许多的口头协议存在效力问题，埋下纠纷的隐患。因此，只要流转行为是双方当事人的真实意思表示，且不损害第三人利益，则双方的口头协议应当认定为有效。《农村土地承包法》第37条第1款又规定，采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。但在实际中，受农村习惯、法律知识的影响，农户的很多集体流转流行往往未报发包方备案，导致后期出现发包方或另一方当事人仅以流转未备案为由，请求确认流转合同无效的纠纷。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第13条、第14条的规定，承包方未经发包方同意，采取转让方式流转其土地承包经营权的，转让合同无效，但发包方无法定理由不同意或者拖延表态的除外；承包方依法采取转包、出租、互换或者其他方式流转土地承包经营权，发包方仅以该土地承包经营权流转合同未报其备案为由，请求确认合同无效的，不予支持。因此，发包方或另一方当事人仅以流转未报备案为由，请求判决确认流转协议无效，应当不予支持。（二） 加大流转监管力度

加大监管力度，确保流转取得实效。一是成立专门组织。在市级层面建立集体土地流转服务机构，制订出台《关于规范土地承包经营权流转的指导意见》，形成村、镇、市三级层面的集体土地流转服务体系，对全市范围内的集体土地流转进行有效的引导和规范。对集体土地流转的信息及时共享，建立相应的工作机制，发挥好信息网络职能。二是规范流转程序。按照土地流转工作职责、工作制度和工作流程，建立规范有序的工作规程，根据流转的不同形式，规范签订出租、转包、入股等合同，对符合要求的，及时办理相关土地流转权证，确保土地流转规范有序。三是建立合同登记备案制度。对土地流转的合同（协议）都应按要求实行登记备案制度，累计流转面积在500亩（不含）以下的由镇（街道）土地流转服务中心进行登记和备案；500亩（含）以上的由市土地流转服务中心登记备案，并及时做好流转数据的收集、整理、登记造册及档案管理工作。四是建立资信审查制度。逐步推行对村集体经济组织以外的土地流转的资信转受让方资格信用和项目准入审查制度，50亩以上规模流转的资信审查由镇（街道）负责，并报市土地流转服务中心备案；500亩（含）以上的规模流转的资信审查由市土地流转服务中心审查及备案。五是开展土地确权及颁证工作。结合今年开展的土地承包经营权的确权登记，在部分镇村试点的基础上，逐步推进对承包经营权证及土地流转合同的确权及土地流转的颁证试点，鼓励土地规模流转，流转面积50亩以上、流转期限5年以上受让方，在流转合同签订后，应及时到市农村经济经营管理部门办理土地流转经营权证；林地流转登记和发证工作由市林权证管理中心负责实施。六是土地管理部门要加强农村土地监察，健全群众举报查处机制，依法打击擅自改变土地用途、严重破坏土地等违法用地行为。（三） 多元化纠纷解决方式

近年来，随着中央出台一系列惠农政策，农产品价格逐渐上涨，城镇化建设中带来的拆迁征收，更使土地增值迅速，而在此之前流转的土地往往价格较低，有些还是互换形式的流转。当事人一方因利益驱动，认为以前签订的流转协议“很吃亏”，或者要求重新换回自己的承包地，继而毁约，由此产生纠纷。集体土地流转纠纷多形成邻里之间、亲友之间，且容易带来群体性事件。各方在处理这类纠纷时，应该多做沟通疏导工作，从流转时间、背景、现状等方面全面把握流转情况，以因时制宜、因地制宜的方法灵活解决纠纷，避免带来“执行难”、涉诉信访等问题，努力实现“小事不出村、大事不出镇”的效果。一是重视和加强纠纷调解工作。进一步完善镇（街道）土地流转服务中心和行政村土地流转服务站以及镇（街道）村林权服务信息员队伍，明确指导、管理职责，并将这些人员充实到人民调解委员会队伍当中。当事人协商不成的，可以申请村、镇（街道）人民调解委员会调解，以确保人民调解的专业性。对那些经人民调解委员会或行政调解达成调解协议的，法院及时制作司法确认书，避免当事人反悔，提高调解效率。二是法院审理农村土地流转纠纷案件时，要把调解作为处理土地流转纠纷案件的必经程序，把调解工作贯穿于整个诉讼过程。集体土地流转纠纷经常是几分地、几垄田的事情，但需要做的工作并不少，主要以耐心细致的调解居多，帮助事主处理好邻里关系，可以借助“法官进综治中心”、“周四有约”等平台，充分发挥审判机关、行政机关、基层组织和社会团体的联动力量，通过诉调对接、联席会议、诉前调解等方式，推动包括协商、调解、信访、仲裁、司法等多渠道调处流转纠纷的调处机制不断健全，为各方合力化解纠纷搭建平台，并为未来诉讼纠纷的审理打下基础。三是加强法院和农村土地承包仲裁委员的联系。集体土地流转纠纷情况复杂、政策性强、解决难度大，仲裁方式既克服了信访渠道解决问题周期长、成本高的问题，又克服了诉讼程序复杂、审理时间长的问题，能够及时有效妥善地化解集体土地流转纠纷。另一方面，农村土地承包仲裁委员的仲裁员一般都具有多年农村的土地工作经验、对政策法规的熟悉了解，使土地仲裁委的裁决具有灵活性和可信度。 因此加强与农村土地承包仲裁委员的联系，既可以统一裁判尺度，实现农村土地流转纠纷调解仲裁与诉讼无缝对接，又使得一批涉集体土地流转纠纷在诉讼外得到快速、妥善地解决。（四）发挥人民法庭的作用

集体土地流转纠纷受风俗习惯、道德观念和法律意识的差别，纠纷的类型、激烈程度、解决方式等亦存在着较大差异，处于基层一线的人民法庭恰好能发挥地域和贴近群众优势，及时回应辖区群众的司法需求，依法妥善处理集体土地流转纠纷。法院在审理相关纠纷时应以法律为准绳，法律没有规定的，应以政策为依据。然而，基于集体土地流转纠纷的特殊性，该类纠纷还涉及了大量的农村村民自治和村规民约等非正式性规范文件。村规民约的法律效力并不是无限的，而是受到限制的，并不是规约中的任何内容均具有法律上的约束力。村规民约是基于法律授权而制定的，是用来填补法律空白的，而不是用来替代法律的，更不能与已有的法律相冲突。因此，村规民约中的内容，凡是违反法律强制性规定的或与现行法律相冲突的，均不具有法律效力，不能够用来约束村民。诚如上文所述，现实中不少村规民约与现行的政策和法律相冲突，但是不少村镇以“多数村民决定”来对抗。人民法庭与辖区政府关系密切，因此可以发挥司法的能动效应，对辖区内村镇的一些村规民约进行指导，防范一些村级组织以村民自治为由，用村规民约代替国家的农村政策，甚至是作出违反宪法和法律的“多数村民决定”等情况的出现，将一些集体土地流转纠纷矛盾遏制在根源。另外，人民法庭可以建立干警联镇联村制度，组织干警走访联系对象，印制并发放联系卡，讲解集体土地流转法律知识，解答法律咨询，起到法律宣传的作用。通过开展该类纠纷的巡回审判工作，既便于查清案件事实，化解当事人矛盾纠纷，又使人民群众对案件和法律有直观认识，强化普法宣传效果。同时，加强对辖区集体土地流转纠纷调解工作进行业务指导，对发现的问题及时指导解决，重视集体土地流转纠纷的法制宣传，针对集体土地纠纷现状，编写宣传资料，选用群众看得懂的语言和身边案例，引导群众依法合理表达诉求。

[1] 《农村土地流转纠纷及其解决机制 》，理论学刊 ， 2011年3月第3期， 总第205期 ， 72页 [2]浙江省高级人民法院联合课题组《关于农村改革发展中农村土地流转纠纷法律适用问题的调研》 ，34页