审判辅助事务社会化工作模式研究

    浙江省杭州市临安区人民法院 贾潇潇

    二○一八年六月十九日

    作者简介：

    贾潇潇，女，1992年生，江苏徐州人，毕业于浙江工业大学法学院，毕业后考入临安市人民法院，现任法官助理，在立案庭立案窗口工作。办公电话：61072712，移动电话：15757173885。

    论文独创性声明

    本人郑重声明：所呈交的论文是我个人进行研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，特此声明。

    作者签名： 日期：

    编号：

    审判辅助事务社会化工作模式研究

    论文提要：司法是社会公正的最后一道防线，全力推进依法治国，建设法治国家必然要求建立公正、高效、权威的社会主义司法制度，然而随着社会结构发生巨大变化，矛盾频发刺激民众需要越来越多的司法救济，这就导致很多法院面临着“诉讼爆炸”、“案多人少”的现状，此外法官在从事审判核心工作同时又承担诸多审判辅助事务，这无疑会降低工作效率，给审判系统工作带来巨大压力，所以探索一条将审判核心事务与审判辅助事务相分离的工作模式势在必行，本文将主要从审判辅助事务集成式管理与审判辅助事务社会化让渡（以送达程序为例）两个方面探索新的工作模式，全文共6076字。

    主要创新观点：司法改革的目标是“让法院更像法院，让法官更像法官”，但在司法实践中，法官往往被审判辅助事务工作绊住手脚，无法抽身投入审判执行工作。顺应当前机制转型发展趋势，将审判辅助事务与审判核心事务分离，探索审判辅助事务社会化工作模式既有其现实意义、也有理论支持。本文以审判辅助事务中的送达程序为例，讨论经济社会发展中的集约化管理模式、服务外包方式应用到司法领域的可行性。

    一、审判辅助事务与审判核心事务分离的意义

    审判权的运行要求审判权配置的科学性，合理的审判事务事关审判工作的顺利推进，是人民法院工作的核心，在诉讼日益增多和司法改革的大背景下，人民法院能否公正、高效地行使审判职能，关键是在审判流程的各个环节和审判组织内部，要明确审判工作人员的工作内容，在此基础办上，互相配合、互相监督，各司其职，相互补充。只有这样才能实现审判资源的优化利用，提高整个审判工作组织的质量和效率。

    然而目前的工作分配却不尽人意。普通的审判流程大致有七个环节，以法院一审民事案件审判流程来看一个案件进入法院大致要经历从立案、送达、庭前准备、开庭审理、庭后决议、宣判、结案，这七个环节从接待当事人立案到最后案卷归档细致划分起来共有141项工作，其中法官承担了92项工作，审判辅助人员承担了49项，然而这92项工作中有大部分是程序性辅助工作，比如保全、送达、接待当事人、案件信息录入等 。以保全程序为例，在办理保全案件时保全人员需持有人民法院的执行公务证件，受限于临时聘用人员没有证件的限制，人民法院的保全工作仍要法官亲自办理，同时需要法官与其他审判人员组合。另外保全案件需要在受理后保全申请后及时办理，若不办理就有可能丧失保全的最佳时机，这样就需要打破法官原有的工作计划去办理保全案件，从而降低法官的工作效率，所以为了让法官“减负”，提高工作效率就必须要将审判辅助事务与审判核心事务相分离，让法官专门从事认定事实、适用法律等需要高度的法律判断并且能够产生确定力或者既判力的工作。

    二、审判辅助事务分类

    审判辅助事务大致可分为一般性司法辅助事务和专业性司法辅助事务两种类型，所谓专业性司法辅助事务，主要是指“需要经过特殊法律专业训练的人方可完成的事务，如裁判文书起草、庭审中的专业辅助事务，而一般性司法辅助事务分为排期类、案件移送类、发送材料类、庭审记录类、卷宗归档类等。根据两种事务的不同特性，分配不同辅助人员承担，达到辅助人员资源的优化配置。就审判事务社会化角度来说，文印、裁判文书上网，文书送达等事务均可以，“政府购买”的形式从辅助事务中剥离，从而达到公众参与司法活动，加强对司法活动的社会监督，杜绝司法腐败。

    三、审判辅助事务集约化管理，使其集中化向社会化过度

    审判辅助事务社会化的前提是要将其集约化管理，成立专门领导小组，在集中领导的前提下以“诉讼服务中心”为主要服务载体，由其集中行使诉讼引导、立案登记、诉讼费收缴、查询咨询、材料收转、信访接待、约见法官等20多项功能，让当事人“走进一个厅，事务一站清” 。同时，完善服务内容，实现服务“全天候”。对特殊群体积极开展网上立案、上门立案、邮寄立案等服务；实行专家、法律志愿者咨询服务工作制度，在诉讼服务大厅为来访群众义务提供法律咨询。完善服务方式，实现服务“多样化”。运用“互联网＋诉讼服务”的方式，设置信息查询、诉讼指引系统，开通司法公开网、推广手机APP，从自助立案，到案件查询，再到网上申诉，全方位位满足群众需求，实现了司法与公众的多途径、零距离接触。建成审判执行一体化操作平台，实现了对全市法院案件办理的统一指挥、统一管理、统一协调和统保障，全程可看、可听、可查，实现服务与管理的有机统一。

    诉讼服务中心集约式的从事审判辅助事务为其向社会化过度提供了基础，同时诉讼服务中心也可以集中对审判辅助事务向社会化过度进行监督。

    四、从事审判辅助人员社会化

    （一）法官+书记员工作模式的弊端

    1、法官承但程序性工作多，浪费审判资源。在“法官＋书记员”审判组合模式下，法官与辅助人员的比例失衡，呈“倒金字塔”型，这就造成了法官不仅需承担审判核心事务、而且要承担送达、接待当事人、案件信息录入等审判程序性事务 。比如，由于书记员数量较少，在送达过程中，法官与书记员组合外出送达时，往往要等书记员的时间安排，有的法官为了尽快送达，甚至组成法官组合进行送达。

    这些辅助事务耗费了法官大量的时间和精力，打乱了法官处理核心审判事务的节奏和思路，使得法官无法专司核心审判事务，从而影响了审判效率，造成审判资源不必要的浪浪费。

    2、关系定位不清，职能发挥不明显。目前，法院的书记员队伍由两部分人员组成，一部分是委任制书记员，一部分是聘任制书记员。委任制书记员具有公务员身份，其担任书记员是为了晋升法官，向法官学习业务知识，法官与委任制书记员之间是“师徒＋上下级”关系，书记员对法官的依赖性很强。由于书记员晋升为法官不再需要考试，

    所以很多书记员不安心本职工作，只想等工作年限满足条件之后晋升为法官。很多聘任制书记员只是将书记员工作作为临时岗位，加上职业待遇较低，对其考核主要依靠法官的评判，法官与聘用制书记员

    之间呈现“领导与被领导”的关系。在这种人员关系构成下，书记员的辅助职能不明显。法官与书记员的关系定位不清使得书记员的业务水平不高，影响办案质量。

    3、工作权限不明，分工不科学。在“法官＋书记员”工作模式下，法官处于绝对主导地位，书记员在法官安排下工作。由于书记员人数较少、工作能力差别较大，法官与书记员的工作权限比较模糊，工作职责时有混滑淆。有的书记员工作能力较强，法官就会让书记员从事本应由自己负接贵的审判工作，甚至存在书记员以法官的名义独立办案的情况，实践中出现的“书记员单独开庭”的情己员况限见不鲜；有的书记员能力弱，法官在从事审判工有的作之外，还要分担许多本该由书记员负贵的审判辅助事务。由于书记员人员较少，法官为了提高工作速度，自审自记的情况也时有发生。

    （二）合理分类审判辅助人员是前提

    审判事务的完成主要包括法官、法官助理和书记员，考虑到司法警察职务序列和工作内容的特殊属性，在此先不予讨论。根据“按岗定职”的要求，审判业务一线部门由完整审判权、专业性审判辅助权和一般性审判辅助权梯度权限构成，由法官、法官助理、书记员梯度权限人员处理所有审判事务。

    1．法官助理

    法官助理制度属于借鉴域外经验探索而出的一项制度，在本轮司法改革中，对于该项制度要进行明确的定位。

    （1）定位：协助法官处理审判事务。如前所述，法官助理不享有处理审判核心事务的权利，只能处理与审判核心事务密切相关的辅助性事务。同时，法官助理也应与书记员严格区分，法官助理处理的是具有一定司法技术性的专业性审判辅助事务，而书记员仅处理纯程序性的审判辅助事务。

    （2）职责承担专业性审判辅助事务。

    主要有以下几类：①提出诉争要点，归纳、摘录证据；②指导当事人举证、组织庭前交换证据③对涉及保全、先予执行、执行的申请异议、复议进行审查后交法官裁定；④代表法官主持庭前调解，达成调解协议的，交法官审核确认；⑤接待当事人、代理人、辩护人来访和查阅案卷材料；⑥依法调查取证；⑦办理委托鉴定、评估、审计等事宜

    2、书记员

    （1）定位：作为审判铺助人员中处理最基本业务性工作的人员，首先应与处理法院事务性工作的司法行政人员相区分，书记员属于

    判职业体的一部分；其次应与法官助理相区分；第三，书记员虽服务于法官从事审判工作，但具有主体上和程序上的相对独立性

    （2）职责承担：承担一般性审判辅助事务。

    主要有以下几类：①立案；②分案排期；③移送卷宗；④送达诉讼材料、文书、办理公告送达；⑤办理人民陪审员选择、通通知事项；⑥排期开庭、组织出庭人员；⑦宣布法庭纪律：⑧作庭审笔录；⑨印发法律文书⑩办理结案、退费手续及卷宗归档等 。

    就上述分类来看法官和审判辅助人员需要更多法律判断和更多的法律专业知识储备，让二者向社会化过度不切实际，但是书记员属于一般性审判辅助人员其具有可替代性，所以在明确书记员具体职责之后则可以向社会公开招聘，让更适合的人做适合的事，从而可以使司法资源得到更好的分配，提升办案效率。

    五、几种诉讼程序外包化（以送达为例）

    以临安区人民法院为例，从2018年1月1日起至2018年5月31日止，共受理民商事案件7902件，执行案件2755件，共邮寄出副本及其他材料13924件，退回4447件，最终退回材料多选择公告送达。案件的增多致使诉讼成本提高和审判工作效率降低。此类情形并非个案，有学者统计，送达事务占据基层法院约40％的的司法资源，“送达难”已经成为继“执行难”之后困扰法院的第二大难题。造成“送达难”困境的主要原因有两方面。一是制度构建本身存在一定瑕疵庇。以我国民事诉讼送达为例，其主体仅限于人民法院，具体而言，仅限于办案法官及相关辅助人员。但其对象却包含诉讼当事人和其他诉讼参与人，送达的文书种类亦是不胜枚举，涵盖起诉书和答辩状副本、传票、调解书、裁定书、判决书、各类通知书等法律文书。这种主体单一有限，对象和文书繁多复杂的组合，难免会造成“送达难”的局面。二是法律设计与客观现实匹配度欠佳。立法者创设法律难免无法涵盖所有现实情形，尤其是我国城乡差异较为明显，随着社会经济发展，民众社会生活复杂程度日益加深，加之某些传统送达方式不够接地气，只重程序而忽略实质使法院送达愈发困难。

    基于上述原因，2012年，我国修订了《民事诉讼法》中的送达制度，2015年又通过了《最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法的解释）》虽然此举在法律层面上进一步完善了送达制度，但仍未彻底解决传统送达事务固有的缺陷，即“一对多”的尴尬局面。因此，进一步剥离送达事务，使其更具相对独立性，是我国现阶段解决“送达难”这一症结的必经之路。

    具体措施分为“电子送达”和“送达业务外包”两种模式

    （一）电子送达

    在大数据时代，办公信息化是实现审判辅助事务集约化管理的最优路径。2014年，最高人民法院设立的“中国裁判文书网”即是把准时代脉搏的创举，这也顺应了司法与信息化紧密结合的大趋势。集约化管理的目的是要合理配置有限的司法资源，提高司法效率，而互联网恰恰可以打破地域限制、节约时间成本，因此，在集约化管理的形式下，利用互联図平金处理审判辅助事务无疑是一种明智之以“电子送达中心”为例。传统的送达模式是由办案法官进行送达，这种方式使法院送达事务过于分散，并且占用了法官大量的精力和时间，实行集约化的送达无疑会减轻法官的压力，但集约化送达并不等同于大规模低效率的送达。在“互联网＋”时代，些法院探索出将集约化送达与电子送达相结合的模式，专设电子送达中心，然而这种互联网送达系统就可以“政府购买”的方式公开竞标，提方面解决送达难的问题，另一方面可以寻求到最优的系统一遍保障顺利送达。

    （二）业务外包

    “业务外包”模式是一种突破藩篱的探索，它以政府采购的形式，将一些可以由企业处理的审判辅助事务整合成项目，进行公开招标。之前有学者对此种方式的效果表示担忧，但本人对该模式持支持态度。以送达为例，送达业务外包与邮寄送达实质上有类似之处，在实务中，一些邮寄送达的投递员缺乏相关法律知识，存在盲目拒收、盲目退件的情况，増加了文书“未妥投”的人为因素，相比之下，采取招投标的方式选择出符合相应资质的投标人负责送达业务更为稳妥。2015年12月4日，深圳宝安区人民法院发布《送达事务交通外包服务公告》，其中即要求项目负责方送达人员必须接受采购方组织的岗前培训，掌握送达程序及相关法律知识 。此外，在制定投标人的送达外包服务评价标准时一定要周密筹划、慎之又慎。不仅需要考量投标人提供的价格、综合实力，还要考察其技术服务水平。在技术服务方面，需考察其服务期间的维护保障机制和应急措施、拟投入项目车辆第三者险的情况或承诺、技术人员服务能力及法律素养、车辆保障能力等。但采用此类模式的法院必须拥有一定财力，以深圳前海合作区人民法院法律文书送达外包服务项目为例，其服务期限为3年，预算金额即高达80万人民币。分析现阶段我国地方法院已进行的探索，“互联网＋集约化管理”模式在现有的法院体制框架内作出改革，通过创新形式和管理模式完成了送达由纸质到电子、由粗放到集约的转变，共可制性、可持装性强。“业务外包”模式实质上是是以“引入外援”的方式缓解“案多人少”的压力，其效率和可持续性远不如“互联网＋集约化管理”模式。因此，采取“互联网网＋集约化管理”模式是改革法院审判辅助事务的一剂良方，但“业务外包”模式无疑是我国信息化条件较为落后地区的法院进行审判辅助事务改革的较好措施。

    在全面推进依法治国的背景下，深化司法改革已然是重大的时代命题，推进审判辅助事务制度建设，使法官从繁琐的程序性工作中解脱，集中精力专司案件审判，保障“员额制”法官的可持续发展，成为司法改革的关键命题。相信在未来，会有更多人和创新我国审判辅助事务管理模式，不断完善我国审判辅助事务的制度化建设。

    六、结语

    随着“诉讼大爆炸”现象愈演愈烈，审判辅助事务社会化日益成为理论界和实务界面临的、重待解决的课题。立足我国审判实践，建立符合我国司法规律的审判辅助事务社会化体系，既是促成公正、高效、权威的社会主义司法制度形成的一项重要内容，也是实现人民司法终极目标的现实基础。然而事物都会有两面性，尽管将审判辅助事务社会化可以让法官“减负”，能够把足够的精力都放到实质审判工作当中，但是在强调“司法责任制”的大环境下，将审判辅助事务社会化必将会带来责任不明的问题，尽管可以引入社会力量去解决辅助事务可以大大提高法院系统的工作效率，但是这加大了法官责任的承受面，最终不管是辅助事务环节还是核心事务出现问题，最终都将由承办法官承担责任，所以在审判事务社会化工作模式正式实施前还应当创建一套完整的监督和责任划分制度。