司法人员分类管理制度研究

    杭州市临安区人民法院 潘云斌

    二〇一八年六月十日

    作者简介：

    潘云斌，男，1992年生，杭州市余杭区人，现任杭州市临安区人民法院昌化法庭书记员，联系方式：63663000,13250813690。

    论文独创性声明

    本人郑重申明论文提要：所呈交的论文是我个人进行研究工作及取得研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，特此声明。

    作者签名： 日期：

    编号：

    司法人员分类管理制度研究

    论文提要：

    法官专业化、职业化已经是为满足人民法院尤其是基层法院日益攀升的案件量，法官不断上升的办案压力、以及人民群众越来越高的司法需求所迫切需要探索的必经之路。

    当下，我国法院尤其是案多人少矛盾突出的经济发达地区的基层法院以及部分中级法院尚未确立司法人员分类管理制度，导致法院内设部门林立，但真正办理案件的法官比例却不高，大量具备法官资质的人力耗费在各个行政部门的综合管理工作上甚至后勤工作上，造成了极大的司法资源的浪费，严重降低了法院的办案效率。

    本文将从目前法院司法人员管理现状、存在的问题及原因、探索解决路径、意义与思考等四个方面进行阐述，全文共6029字。

    主要创新观点：

    司法人员分类管理是资源配置问题，资源配置问题主要要考虑的是如何整合现有资源，优化结构，达到最佳组合效果，从而发挥整体的最大效能。法院的人员结构也是如此，员额法官是业务主力，未入额法官以及法官助理是员额法官的左膀右臂，综合管理部门以及后勤人员是支撑法院正常运作、业务有序开展的眼耳口鼻，本文试图通过研究现有法院人员管理分类模式的不足，来探索更有利于提高法院办案效率的途径。

    一、目前法院司法人员分类管理的现状

    我国法院系统对“人员分类管理”概念并不陌生，我国法院人员分类管理改革肇始于20世纪末，1999年出台的《人民法院第一个五年改革纲要（1999-2003）》就包含了分类管理的理念，希望从书记员单列管理和法官助理改革两个方面实行人员分类管理，但并未取得预期的效果。2002年出台的《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》意味着法院系统正式启动人员分类管理改革2013年11月，党的十八届三中全会公报明确提出要推进司法机关工作人员的分类管理改革。此后，最高人民法院在2015年2月4日发布的《关于全面深化人民法院改革的意见（2014-2018）》第四十八条也对“推动法院人员分类管理制度改革”提出了具体要求 。

    1、司法人员分类现状

    法院作为办理各类案件的审判业务机关，同时，在一定程度上，法院大多内部也是实行行政化管理的机构，目前来看，法院的各个内设机构主要分为：（1）各个业务庭室，作为具体承办各类型案件的专业化部门；（2）综合管理部门，例如办公室，作为法院对内对外日常的行政办公机构；（3）业务辅助部门，例如审判管理办公室、审判保障中心（各个法院可能内设机构不尽相同），负责对案件审判进行质效分析，审判管理工作；（4）后勤安保部门，例如法警队、档案室、财务室、信息技术人员、安保水电人员等，负责整个法院各个各环节的后勤保障工作。

    总的来说，按照职能的划分，可以分为四大类：司法办案人员（员额法官）、司法辅助人员（法官助理、书记员）、行政综合人员（从事审判辅助、综合管理工作的人员）、后勤人员（负责后勤工作的人员）。

    2、司法人员管理模式现状

    我国法院传统的管理模式是院长-庭长-普通法官的三级管理模式，有点类似于其他行政机关局长-科长-科员的管理模式，较为单一，且存在诸多弊端，法院不同于其他行政机关的特殊属性，原因在于法官应当拥有独立的自由的裁量权和办案权。此外，对于其他部门人员的管理，也较为混乱，通常是一个分管领导（大多为副院长）分管数个部门，其中，有业务部门，也有综合管理部门和后勤部门，导致权责难以进行统一的划分和各工种难以彻底独立。

    二、现有法院司法人员分类管理模式存在的问题

    1、部门林立，人员分散。现在法院内设机构繁多，但人员分散，有的部门甚至只有一两个人员，这无疑大大影响了法院的工作效率。其次，大量具有法官资质的人员被安排到业务庭室以外的部门从事综合管理工作，造成了法院办案力量的短缺与人力资源的严重浪费，很多法院的书记员仍然是由法官助理担任，从而使审判辅助的力量大大降低。究其原因，大多数法院不愿较少编制数，内设机构数，传统的权力本位思想仍然存在。其次，法院招录的工作人员，以政法编制居大多数，这部分通过公务员考试招录的人员相较于其他形式招录的人员具有更高的文化水平和知识能力，因此，就会形成一个较为普遍的现象：新招录的公务员一进单位，每个部门都会全力争取，所以很多具有法官资质的人员会流入其他部门进行办案以外的工作，这其实对其个人的职业能力培养和法院业务团队的建设都是极为不利的。

    2、案件管理制度依托于人员分类管理制度，存在滞后性。院长-庭长-法官的模式，导致一个法院遇到疑难复杂案件所制定的案件管理模式是法官请示庭长，庭长汇报分管副院长，直至院长，这个流程走完，需要较长的时间，而从法官本身应该具备的职责来看，在一定程度上丧失了自由裁量权，从管理制度上来说，庭长应该只负责庭室的事务管理工作，而不应是管理业务工作，不然法院就与其他行政机关无异，长久以来形成的领导定案的不良习惯虽有很大程度上的减少，但仍然存在，层层汇报、层层请示，不利于法官自主断案，在很大程度上也降低了办案效率。

    3、工酬待遇差异，导致管理制度很难调动司法人员积极性。本该是根据业务分工的不同、业务量的多少来衡量薪酬绩效。而人员的错位，导致薪酬制度很难得到有效的落实，例如同样是法官助理，有的在业务庭辅助办案，有的在综合部门从事文字工作，还有的在做书记员，同样的身份，不同的工作性质，导致薪酬体系难以制定和有效落实，更难以调动司法人员的积极性。

    三、司法人员分类管理对策及途径

    1、制定法官专业化办法，使法官专业化、职业化

    法官的“进出”都应当有明确且严格的规则，“员额制”无疑为法官职业化开辟了一条路径。《中华人民共和国法官法》第二条明确规定：法官是依法行使国家审判权的审判人员。因此，有审判权的司法人员才是真正意义上的法官，若是让有法官资格的人挂着“法官”的虚名从事审判辅助甚至无关于审判的工作，是对本来就为数不多的精英司法资源的最大浪费。解决了法官身份的问题，还应当建立法官准入与准出机制，当然，者应当根据各地法院的实际来制定，本文不再具体阐述。

    除此以外，法官应当履行的职责和拥有的权益必须得以有效地确立，才能为法官职业化道路保驾护航。法官履行的职责，毋庸置疑，应当是公正合法地行使法律赋予的审判权，通过“员额制”改革后，真正意义上拥有审判权的员额法官无疑是司法人员中素质最高的一批人，而员额法官应当专心专业从事案件的审判工作，相对应的司法体制改革中也明确了这一点，即真正意义上司法人员的角色分工合理化。而法官所应当享有的权益，最重要的就是能够独立行使审判权、拥有自由裁量权，这既是权力也是职责——独立、自由是权力；行使、裁量是职责！

    2、优化现有人员管理制度，并制定配套的案件管理制度

    法官职业化后，正如现在社会广为讨论并推崇的专业法官联席会议，应当成为法院审理疑难复杂案件的有效定案参考模式，相对应的，传统模式中的庭长角色，应当只限定为管理除案件的审理及裁判以外庭室和案件管理事务，对于后者庭长也应当只具有监督的权力。

    3、整合司法辅助人员序列

    传统意义上，一个法官，一个书记员是一组搭档。这样的组合本身没有什么问题，但随着案多人少矛盾的不断加剧，问题逐渐暴露出来，这也正是司法改革所需要解决的首要问题。案量少,很多事务性工作员额法官尚可有精力去应付,案量增多后,仅仅是开庭和书写裁判文书就让员额法官头疼不已，因此，审判改革组建审判团队是非常有必要的,法官助理作为员额法官的业务帮手参与团队,分担起员额法官的一部分工作，例如庭前调解、组织双方进行证据交换、起草简易的裁判文书等。这些都是作为预备法官人选的法官助理必须掌握的技能。因此，法官助理参与审判团队，所起的作用不仅是减轻员额法官的办案压力，也在辅助办案过程中锻炼了自己，为法院法官后备队伍积蓄能量。至于员额法官和法官助理的职责划分，除开庭审理和书写判决书以外，都可以由法官助理参与完成，而员额法官可以起“传帮带”作用。

    司法改革后,司法雇员承担起书记员的角色,与员额法官和法官助理共同组建起一个完整的审判团队。目前绝大多数法院在招录司法雇员的时候，除了已经具有法院工作经验的人员以外，都会要求法学专业的教育经历优先,这是因为书记员作为庭审的记录者，各项纸质材料及档案的整理者,若没有相关经验,确实很难胜任。司法雇员的加入,应当替换解放出所有的法官助理，负责记录、校对、整理归档等工作，至此，各司其职的审判团队的效率将会大大提升。

    制定优化员额法官的进出机制，让员额法官能够专心审案，把法官助理从书记员的岗位上解放出来辅助员额法官办案，有司法雇员负责其他记录归档的事务性的工作，是法院审判业务专业化，法官职业化的重要措施。

    4、固定综合管理部门人员与职责

    综合管理部门人员，包括办公室、组织人事部门、纪检党务部门、财务部门、档案室、法警队等，其实与法官的专业化道路相比，综合管理部门的人员因其业务内容较为明确,职责清晰,也可以认为是专业化的一种，与法官的进出机制不同,综合管理部门的人员应当相对固定,因其事务多为管理类工作，需要较为丰富的经验，而法官办案面对复杂的案情和不同的案件,纵然能够发挥经验丰富的优势，但工作中的处理方式截然不同。这类人员虽然不参与法院的业务审判活动，但为法院的正常运转提供了不可或缺的力量。

    5、关于法官助理和书记员序列改革问题

    在分类管理改革中，法官助理和书记员的分类管理问题一直存在，并未能得到很好的解决，目前在我国许多基层法院，书记员和法官助理的概念、权责界定仍然不明确，法官助理和书记员很多时候都是同人同工。书记员单列管理的想法很早就已经提出，2003年最高人民法院退出了《人民法院书记员管理办法（试行）》，设定了专门针对书记员的选任程序和晋升通道，但其实直到司法改革前，书记员的角色中包含着好几类人员：（1）通过司法考试，拥有担任法官资格，通过预备法官公开招录考试选拔进法院，现为法官助理的人员；（2）通过事业编制公开招录考试选拔进法院，不具备法官资格，担任书记员的人员；（3）通过本单位聘任制考试招录的书记员。这三类书记员的选任程序和晋升通道都是不一样的，因此，若要规范书记员单独序列管理，必须统一书记员任职资格和身份，现在司法改革中通过招录大量司法雇员来替换出法官助理的举措显得十分必要，此外，由于事业编制书记员的特殊属性，不能晋升为法官，但又不属于聘任制人员，在今后的实践中，应当将事业编制岗位倾向于招录在综合管理部门岗位中。书记员不再是传统意义上的“预备役法官”，而是要确立聘任人员担任书记员，履职书记员的岗位工作的制度。

    而法官助理这一角色在司法人员分类管理中有着重要的定位，很多法院由于将法官助理人员定岗定位不明确妥当，导致出现法官助理离职的现象频发，从而使整个后备法官资源遭受损失。2004年，全国法院法官助理试点工作座谈会上，时任最高人民法院政治部主任的苏泽林同志就将法官助理角色的确立定位为“实现法院人员分类管理的关键一步”。其实，当时的法官助理更像是为了取代助理审判员这一岗位而设，但法官助理与助理审判员最大的本质区别在于是否也拥有审判权，实质上是把助理审判员从法官队伍中抽离出来，降低法官群体的人数，这也正是法官员额制改革的雏形思想。

    6、关于执行员任职资格的问题

    执行员代表人民法院具体行使强制执行权，采取一切合法手段实现生效裁判文书，具体负责实施执行行为、表现为查封、扣押、冻结、处置执行财产，实现裁判确定的法律后果。

    当前，全国各级法院各类民商事审理案件呈持续迅速上升趋势，导致执行案件也与日俱增，办好执行案件是提高人民法院权威的重要途径，破解执行难已经是全国法院面临的首要问题之一。提升执行办案效率的前提是人员业务素质，提高办案量的前提是必须配备充足的人力资源。目前，我国大多数法院执行部门的人员大致分为三类：（1）少量员额法官，负责签发执行法律文书；（2）通过法官助理身份招录后任命的执行员；（3）法警身份的执行员；（4）、其他聘用人员。法警身份的执行员比例近年来越来越高，执行警务化已经在众多基层法院进行实践。《人民法院司法警察暂行条例》第七条规定：人民法院司法警察涉及以下执行工作的职责：参与送达法律文书；执行传唤、拘传、拘留；参与对判决、裁定的财产查封、扣押、冻结或没收活动；法律法规规定的其他职责。从司法警察的职责来看，参与执行工作也是司法警察职责所在。最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第七条规定：执行机构应配备必要的交通工具、通讯设备、音像设备和警械用具等，以保障及时有效地履行职责。而使用警械时又必须遵循《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》，这就要求在有必要使用警械的执行场合，应当由人民警察执行相关公务活动，也间接明确了警察参与执行工作的必要性 。

    此外，由于法院编制所限，每年新招录的法官助理数量不多，既要考虑审判条线上的用人需求，还要兼顾执行所需，有时实在无法满足，而相较于审理环节中的裁判业务，执行工作是强制被执行人履行已经生效的法律文书确定的义务，更多的侧重强制性手段的使用，而非案件本身的分析与裁判，因此，法官助理任命为执行员做执行工作也非对口业务，执行工作由司法警察实行更为妥当、有利。所以，各法院法警队可以配备一定数量的协辅警，在执行除必须由人民警察行使的公务以外的任务时，例如安保、巡查等，可以由协辅警完成，把司法警察解放出来，投用于执行一线。

    四、法院司法人员分类管理的意义与思考

    1、对人民法院提升审判效能有着决定性的作用

    协作与分工已经是社会各行各业通用的组织模式和管理模式。法院是国家的审判机关，如何处理好人民群众的诉求，解决大量的矛盾纠纷案件是人民法院的主要任务，实行法院人员分类管理改革，不但是司法运行规律的内在要求，也是现代社会追求分工协作、追求效率和节约成本理念在司法工作领域的具体延伸和体现。纵观当今世界的法治成熟国家，几乎无一例外地实行了法院人员的分类管理，其法院辅助人员大多是法官的数倍甚至十几倍。在这些国家，每名法官都有一个由书记员、法官助理、法警组成的助手群，法官们将大量的辅助性、事务性、技术含量低的工作，如送达、庭审记录、庭前调解、证据交换、整理卷宗、值庭等，都交给他们去做，自己仅仅负责主持庭审、合议案件、起草或审核判决等案件审理的核心环节。正是在这样的人员配置模式下，国外的法官们每年审理几百起案件而仍然可以有足够的时间去反复思考和衡量他们即将作出的判决；也正是在这样的人员配置模式下，国外法官们70%以上的工作时间都是呆在法庭上而不是自己的办公室里。因此实施法院人员分类管理对于提高法院的工作效率、确保案件质量是有重要意义的 。

    2、是实现法官职业化、法院去行政化的必经途径和保障

    长期以来，由于法院内部实行传统的单一垂直的管理体制，在一定程度上弱化了法院的司法属性。审判工作与行政工作不一样的地方在于：审判是一种特殊的工作，法官通过合法的任职程序成为裁判者，运用自己所学所知的专业法律知识，按照诉讼程序定义纠纷矛盾，没有固定的结局和目标，并不是行政机关的事务性工作。是社会矛盾和纠纷的最终裁决者。法官职业具有特殊性，是一个具有高度专业性并拥有自主裁量权的职业。但长期以来，由于种种原因，我国法官的职业定位始终处于一种模糊状态，大多数人将法院等同于行政机关，把法官被看成是一种大众化的职业。而通过分类管理制度的改革，开辟法官职业化道路，提升审判者的地位与权威，保持法律的的严谨威严，让人民法院成为中国特色社会主义发展新时代的司法卫士。