司法体制改革背景下

    法院司法雇员管理制度探析

    浙江省杭州市临安区人民法院 陶洁

    二○一八年六月十一日

    作者简介：

    陶洁，女，1987年生，毕业于浙江工业大学法学院，现为杭州市临安区人民法院民一庭员额法官。联系方式：0571-61072778、15868490018，邮箱：tj2007303@163.com。

    论文独创性声明

    本人郑重声明：所呈交的论文是我个人进行研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，特此声明。

    作者签名： 日期：

    司法体制改革背景下

    法院司法雇员管理制度探析

    论文提要：司法体制改革后，法院司法人员主要分为员额法官、司法辅助人员、司法行政人员三大类。司法雇员是审判辅助人员的重要组成部分。随着司法体制改革的深入，法院急需一批有较高职业道德和职业意识，掌握娴熟的职业技能，能够独立、高效完成审判辅助工作的司法雇员。作为司法体制改革产生的新事物，司法雇员的管理必然会引起重视。本文通过参考司法体制改革之前聘任制书记员队伍管理的漏洞，加之近两年招录的司法雇员队伍的管理经验，以期提出合理的意见和建议。全文共6071字。

    主要创新观点：司法雇员主要从事书记员工作。书记员工作对法院审判工作具有重要作用，因此对司法雇员队伍的管理不容懈怠。建立一支稳定的司法雇员队伍，有利于打开司法体制改革中人员分类管理制度的突破口，确保司法体制改革顺利进行，有利于合理配置法院人力资源，解决审判辅助人员不足等问题，进而提高法官办案效能，缓解法院案多人少矛盾。这即为本文的研究价值所在。

    正文：

    党十八届三中全会提出，建设法治中国，必须深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益。因此，司法体制改革在经部分试点后已在全国全面铺开。司法体制改革涉及面广，牵扯大，其中司法人员分类管理是其中重要内容之一。按照司法体制改革方案的要求，司法体制改革后，法院司法人员主要分为员额法官、司法辅助人员、司法行政人员三大类。其中司法雇员属于司法辅助人员，主要从事书记员等事务性工作。众所周知，长期以来，法院书记员队伍的建设远不能满足司法实践的需要，如果司法体制改革后，司法雇员队伍的建设仍然走当初书记员队伍建设的老路，则势必对司法审判事业产生不利的影响。然而，司法雇员是司法体制改革后的“新事物”，以浙江省为例，至今也就招录了两批司法雇员。但近年来，由于“案多人少”、工作压力加大等因素，法院通过招录聘用制工作人员等形式予以补充辅助力量，从而缓解各项矛盾。因此，法院编外用工队伍不断壮大。该部分人员亦主要从事书记员等辅助工作，通过完成各项事务性工作，提高法官办案效能。该部分人员数量较大，其之前的管理情况对今后司法雇员的管理具有一定的参考价值。因此，要探析司法雇员的管理制度，仍然须参考司法体制改革之前聘任制书记员队伍管理的情况，加之近两年招录的司法雇员队伍的管理情况，以期对今后司法雇员队伍的管理提出合理的意见和建议。

    另外，根据2016年2月18日浙江省委组织部、浙江省机构编制委员会办公室、浙江省高级人民法院、浙江省财政厅、浙江省人力资源和社会保障厅等5部门联合下发的《关于全省法院司法雇员队伍建设的意见》（浙高法发〔2016〕4号，下文称《意见》），司法雇员除公开对外招录的以外，还对现有的编外用工重新进行考核培训，合格的予以聘用。从这个角度而言，合理分析司法体制改革之前聘任制书记员队伍管理（以下简称编外用工）的情况对今后司法雇员管理制度的意见和建议亦十分必要。鉴于目前司法雇员的招录具有一定的地域特征，因此，本文所涉及的情况主要涉及浙江省范围内，所提的建议也主要基于浙江省的基本情况。

    一、当前编外用工队伍现状分析

    （一）缺乏统一、可有效实施的具体规划。当前，司法体制改革正如火如荼地进行着，但是在人员分类管理上的改革内容主要涉及的是法官及司法辅助人员（法官助理），对司法辅助人员涉及较少，对司法雇员的规划，以浙江省为例，也主要为上文提及的《意见》。但该意见为指导性意见，在效力上不具备强制性，故各地实施情况也不容乐观。诚如上文所述，司法雇员主要从事书记员工作，但在书记员改革上，国家至今未出台相应的改革方案。因此，无论从司法雇员本身的管理，还是对书记员工作的管理，都缺乏统一、有效的具体规划。

    （二）法院的用人标准与人员招录实际情况存在矛盾。作为用人单位，法院必然希望编外人员能够是法学毕业，且学历在本科及以上。但是，法学毕业且学历在本科及以上人员择业时一般会选择考公务员或者做律师，而不会选择法院的编外人员岗位。另外，编外用工的学历、专业条件也有较大差异，少数具有大学法学毕业，大多数大专，且专业不符，缺少严格、正规的教育培训。这使得编外用工需要一个较长的适应期才能进入工作状态，与法院的用人标准严重不符。

    （三）编外用工的职业教育培训不足。长久以来，我们最关注的就是法官的职业教育，每年都会以各种形式加强法官的职业教育，提升其业务水平。反观书记员，几乎没有职业教育，遑论身份“特殊”的编外用工了。编外用工的工作基本就是靠老的书记员传、帮、带，其他的就靠法官指点一下，最大的部分就是自己摸索，这就缺乏工作的统一性，且工作效率不高。但是，社会在进步，知识在更新，尽管编外用工主要从事的是事务性工作，但是这并不代表其不需要接受新的知识，从另一个角度而言，加强编外用工的职业教育亦是对其身份的一种认同，有利于其加强对法院工作的认同感。

    （四）队伍不稳定，人员流失现象较为突出。编外用工队伍的普遍情况是不稳定，人员流动性大。有的法院招录编外用工的公告长期有效，有的法院每年均要招录多次编外用工。“熟练工”的流失和人员频繁的变动一定程度上影响了法院工作的正常开展。以笔者所在的L法院为例：2015年有6人离职、2016年有7人离职、2017年已有6人离职。离职人员中，有4人考上公务员，有2人进入银行系统，有1人考上研究生，其余12人另谋职业。离职人员中，有4人在该院工作3年以上，有5人在该院工作2年以上，其余人员在该院工作1月至1年不等。值得关注的是，因各种因素，编外人员队伍不稳定现象短期内将难以得到有效改善。

    （五）对编外用工的纪律约束问题。编外用工的身份不属于法院正式干警，难以用审判纪律来约束，对编外用工发生的违纪情况，法院无法作出行政纪律处分，因此，对编外用工如何加强审判纪律管理，这也是一个突出的问题。近两年招录的司法雇员系与第三方劳务派遣公司签订劳动合同，但实际使用却是法院，而第三方劳务派遣公司除了签订劳动合同以外，其他作用体现不明显，如何加强第三方劳务派遣公司在管理司法雇员上的作用，也是应关注的重要问题。

    （六）地方其他部门参与司法体制改革的力度仍需加强。司法体制改革不仅仅是法院一家的事情，进一步说，司法雇员队伍的建设也不仅仅是法院一家的事情。司法雇员的编制、待遇都需要地方其他部门的配合、参与。上级部门下发的文件经常是需要法院联合地方其他部门一同参与的，但目前的情况是，文件收到后，法院系统已经完成各项本职工作，但是其他部门还未启动。法院与地方部门间配合不够紧密也是司法雇员队伍建设存在的问题之一。

    二、对编外用工队伍现状的原因分析

    （一）编外人员鲜有职业尊严感和归属感。尽管编外人员已成为法院工作人员的重要组成部分，但是不可否认的是因体制等原因，编外人员在法院“外人”的身份还是十分明显。尽管从事同样的工作，却有不同的身份。不同于行政编或事业编的“铁饭碗”，编外人员需与法院或第三方劳务派遣公司签订劳动合同，合同期限一过，是否继续留任均为未知，因此编外人员不仅缺乏社会认同感，就连其本身都自觉低人一等，在法院工作缺乏职业尊严感和归属感。

    （二）法院未建立规范的招录程序。不同于公务员或事业编人员规范有序的招录程序和标准，在浙江省，除2017年、2018年省高院统一招录的第一批、第二批司法雇员外，对于编外人员的招录，标准不一，程序相对不规范，特别是专业要求方面，由于受限于各种因素，法院招录编外人员外一般不设具体专业要求，且学历要求不高，这导致招录人员中大部分为非法学专业，且学历为大专甚至高中，进而导致编外人员的素质整体不高。

    （三）编外人员的待遇保障偏低。根据上述浙江省委组织部等5部门的《意见》，“各地、各部门要逐步完善司法雇员的经费保障政策，将司法雇员的工资薪酬和工作开展所必需要的各项经费，纳入当地法院部门预算，由同级财政保障。各地各部门要合理确定所在地司法雇员薪酬标准，司法雇员年平均工资不得低于上年度所在地同类在岗职工的年平均工资”（“所在地在岗职工年平均工资”即为省在岗职工年平均工资）。据统计，2016年浙江省在岗职工的年平均工资为61099元。然而，笔者所在的L法院编外人员一年的待遇为含“五险一金”共计48000元。扣除“五险一金”后，每月实发工资仅为2500元左右，与目前的物价水平不符，严重影响编外人员的工作积极性。待遇保障偏低也是人员流动频繁的主要原因。

    （四）职业晋升渠道不通畅。公务员根据工作年限、工作表现、职务晋升等可以调整职级；法官根据所任职务、德才表现、业务水平、审判工作实绩、工作年限等也可以有等级晋升的机会。国家从制度层面上保障了公务员、法官获得更高职位和更高待遇的机会，从而调动了工作积极性和职业尊荣感。由于编外人员没有相应的职业晋升渠道，一定程度上影响了该部分人员的工作积极性。以L法院为例，该院2010年第一批招录的编外人员与2018年最新招录的司法雇员，无论是岗位安排还是工资待遇基本一致，相差不大。这使得大家觉得“干好干坏一个样”，没有上升的空间，必然影响工作积极性。

    三、关于加强法院司法雇员队伍管理的几点建议

    （一）充分认识司法雇员的重要性。司法雇员是法院工作人员的重要组成部分，其工作质效直接关系法院工作大局，因此要充分认识编外人员的重要性，打破“司法雇员可有可无”的局限认识，对其应有心理认同感。在工作中要予以充分的尊重和关心，特别是一些软环境建设方面，要让司法雇员感受到其是法院的一份子，树立起职业尊荣感。

    （二）细化司法雇员队伍建设的相关规章制度。鉴于司法雇员主要从事书记员工作性质的特质，因此，司法雇员队伍建设所依托的首先是书记员管理制度。但是，目前我国现行的书记员管理依据主要是2003年出台的《人民法院书记员管理办法》，该办法是司法管理性法规，不具法律效力，且已出台多年，不再适应新形势下的司法体制，因此，要加强司法雇员队伍的建设和管理，首先，应由国家层面上对书记员的管理进行立法。其次，针对司法雇员的管理，应制定更细化有效的规章制度，如《司法雇员招录、管理规定》、《司法雇员岗位等级培训办法》、《司法雇员岗位等级培训标准》等等，使司法雇员的管理有据可依，而不是像现在一样的“游离状态”。

    （三）加强与设有相关专业的学校合作。一方面，书记员工作涉及法律知识，有一定的专业性，另一方面，书记员工作是以庭审记录、案卷归档为主的事务性工作。因此，司法雇员具有法律基础知识和庭审记录能力即可，应低于招录法官助理的条件。为了保证司法雇员的专业水平，可以建立院校合作机制。由最高院或者省高院牵头，与开设有法律文秘、书记官等性质专业的学校合作，进行院校共建。该类专业主要培养的就是法律辅助人才。因大学期间主要学习法律知识和速录技能，该类专业毕业生的职业技能与书记员的工作要求十分契合，职业素质等方面也相对有保证。

    （四）加强司法雇员职业教育培训。尽管司法雇员主要是从事事务性工作，但是随着形势的变化，其仍需要接受新的知识。这不仅是提升司法雇员履职能力的需要，也是对其身份的一种认可，增强其职业尊荣感的一种举措。因此，应定期或不定期的加强司法雇员职业教育培训，职业教育主要还是侧重实务方面，比如庭审记录、信息处理能力等，但是还要兼顾司法雇员法律素养等方面的培训。另外，对司法雇员的廉政教育培训业是必须的，因为司法雇员掌握较多的审判秘密，如果不注重其廉政教育，也有可能发生违规违纪情形。

    （五）积极改善司法雇员的工资待遇水平。工资待遇的增长是稳定司法雇员队伍的最重要因素。首先，目前的工资待遇过低，应根据现在的物价水平适时予以调整。起码应与《意见》提出的不低于上年度所在地同类在岗职工的年平均工资。其次，在保证基本工资一致的前提下，实行绩效考核，根据各自的工作数量、工作质量、办事效率，发放不同的绩效工资。积极鼓励司法雇员争先创优，每年评选出工作表现突出、部门干警反映良好的人员进行精神和物质奖励。通过各种形式充分调动司法雇员的工作热情和积极进取的精神。

    （六）建立健全司法雇员的职业晋升机制。可以参照公务员职级或者法官等级的形式，书记员案技能水平实行分级管理（2），设定职业晋升条件，让每个司法雇员具有职业期盼性，也可以使其有更好的职业规划，鼓励司法雇员爱岗敬业、踏实工作。另外，建议将全省法院系统的事业编由省高院统一组织，招考的对象主要面向司法雇员，对已为一级的书记员适当予以加分。这样的举措，有利于司法雇员更踏实、勤奋的工作。

    （七）加强对司法雇员的考核。根据现行的规定，法院的审判保障中心管理对象为事业编制人员，司法雇员不属于审判保障中心的管理对象。但是鉴于法院是司法雇员的实际使用者，应当对司法雇员进行管理和考核。这就要求法院内部要么设立一个专门管理司法雇员的机构，要么将司法雇员纳入审判保障中心管理。因目前法院正在进行内设机构改革，故笔者更倾向后一方案。对司法雇员的考核应该包括工作质量、工作效率、工作作风等。考核的标准主要是上文所提的各类规章制度。但是，即使没有统一的规章制度，各个法院从有利于工作开展的角度，也应该制定本院的考核办法，结合本院实际对司法雇员进行考核。考核结果作为司法雇员等级晋升、降级、期满续聘和解除合同等的依据。上述对司法雇员的职业培训考核结果也是其考核的重要内容之一。

    （八）充分发挥第三方公司劳务派遣公司的作用。根据上述《意见》，司法雇员均为第三方公司派遣。但是作为劳务派遣公司，不能仅仅体现在签合同上，还应该与法院密切配合，加强对司法雇员队伍的管理。劳务派遣公司应当制定一定的规章制度，对司法雇员进行约束，特别是劳动纪律方面，促使司法雇员在这方面有顾忌，对多次违返劳动纪律的司法雇员，法院可以建议第三方劳务派遣公司可以予以解雇。这一定程度上缓解了上述所提及的司法雇员身份不属于法院正式干警，难以用审判纪律来约束，对司法雇员发生的违纪情况，法院无法作出行政纪律处分的尴尬情况。

    （九）加强与地方编办、财政等部门的沟通协作。前述编外用工队伍存在的问题，仅靠法院一家单打独斗地解决问题确有难度。因为，从编制的角度，招录司法雇员的人数必须限定在编办核准的法院可招编外用工的范围之内，并非法院想招多少就招多少；从工资待遇角度，尽管今后司法雇员的工资待遇由第三方劳务派遣公司发放，但实际拨款还是地方财政。如果要提高标准，必须获得财政部门同意。因此，必须要加强与地方财政、编办等部门的沟通协作，从人数、财政等多方面加强保障，才能确保法官司法雇员队伍管理顺畅。

    四、结语

    司法雇员是审判辅助人员的重要组成部分。随着司法体制改革的深入，法院急需一批有较高职业道德和职业意识，掌握娴熟的职业技能，能够独立、高效完成审判辅助工作的司法雇员。另外，建立一支稳定的司法雇员队伍，有利于打开司法体制改革中人员分类管理制度的突破口，确保司法体制改革顺利进行，有利于合理配置法院人力资源，解决审判辅助人员不足等问题，进而提高法官办案效能，缓解法院案多人少矛盾。尽管本文所涉及的一些情况主要以浙江省为主，但全国情况类似，希望本文浅薄的观点能为今后司法雇员管理制度提供一些参考。