主动与被动之间：人民法庭参与基层社会

    共建共治共享的思考

    ——以杭州临安法官“周四有约”工作室为样本

    临安法院课题组

    党的十八届四中全会提出：推进多层次多领域依法治理，发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用，健全社会矛盾纠纷预防化解机制。习近平总书记指出：“基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区”。 因此，进一步扩展司法治理领域，发挥好人民法庭在基层社会治理中的作用，调动基层组织参与矛盾化解的积极性，既是人民法庭认真履行自身职能的应有之义，也是贯彻落实十九大精神，全面推进依法治国的必然选择。近年来，杭州市临安区人民法院高度重视人民法庭在基层社会治理中的作用，以司法为民这一基本原则为指引，积极探索发挥人民法庭在基层社会定分止争作用的做法，努力为新形势下人民法庭参与基层社会治理提供参考借鉴。

    本文以杭州市临安区法院下辖的人民法庭法官“周四有约”工作室为样本，探析人民法庭参与基层社会治理的必要性及其角色定位，并为完善人民法庭参与社会治理提出路径参考。

    一、样本分析：临安法院法官“周四有约”工作室

    （一）法官“周四有约”工作室的成立背景

    临安法院於潜法庭地处杭州市西部，下辖於潜、太阳、潜川、天目山四镇，辖区总面积888平方公里，常住人口13万余人。辖区内地形以山地为主，人口居住较为分散。近年来，随着地区社会经济的发展，基层矛盾呈现多发势头，而因地形、交通等条件的限制，法庭的送达、保全、执行等工作也会碰到一些困难。於潜法庭现有法官、法官助理、书记员、特邀调解员等工作人员8人，“案多人少”一直是困扰法庭工作的一个难题。

    为进一步将矛盾遏制在源头、化解在基层，维护辖区的和谐稳定，从2010年起，临安法院积极推动“法官进综治中心”工作。2010年11月，临安综治委与临安法院联合下发《关于开展“法官进（综治工作）中心”工作的实施方案》，正式启动该项工作。“法官进综治中心”的总体思路在于密切人民法院与基层党委、政府及其他组织的互动，构建多元化的纠纷解决机制，创新基层法院参与社会治理的实践。主要内容包括：在全市各镇（街道）的综治工作中心，挂牌建立巡回审判点，实现辖区内巡回审判的全覆盖；选派审判庭中层干部至全市各镇（街道）综治委担任副主任或委员职务，同时也是法院的联系法官，依托综治平台，及时收集、掌握、分析、反馈所在区域的社情民意和纠纷情况，认真排查、消除涉诉信访隐患；加强对辖区内人民调解工作的指导。“法官进综治中心”工作开展几年来，取得了良好的法律效果和社会效果。

    在贯彻推行“法官进综治中心”工作的过程中，於潜法庭根据本辖区特点，因地制宜地探索出了法官“周四有约”工作室制度。从2011年下半年开始，时任於潜法庭联系潜川的“综治法官”每周利用固定时间前往潜川镇综治中心实行巡回审判调解、综治联系等工作，并逐步形成了法庭法官分片联系各镇的工作模式。后虽经人员调整，但这一工作方法却坚持了下来。2013年12月，经前期探索实践，在院主要领导和当地综治办领导的直接关心下，於潜法庭法官“周四有约”工作室在潜川镇试点挂牌成立，并在综治中心门口挂设民情联系箱，主动公布联系法官姓名及电话、QQ、电子邮箱等联系方式。根据法庭制定的工作室规程，法庭专门安排了一名副庭长作为联系潜川镇的法官，每周四到当地开展综治联系、巡回审判、诉调衔接、指导人民调解和法制宣传等事务。随着工作的深入，法官进综治中心在潜川镇形成了一块有影响力的司法品牌，当地老百姓都知道，每周四到工作室都能找到法官。

    通过试点运行，2014年5月，法官“周四有约”工作室在於潜法庭辖区的其余三镇（於潜、天目山、太阳）挂牌，实现了法庭辖区这一模式的全覆盖。需要说明的是，法官“周四有约”工作室是在确保法庭正常办案不受影响的前提下开展的，为此，於潜法庭对“周四有约”工作室的工作内容、工作方式等进行了合理安排，按照规定，於潜法庭为辖区每个镇各安排了一名联系法官（法官助理），全庭星期四原则上不排庭，考虑到人员、车辆的实际情况，也为确保必要的在岗人员，联系法官分上午、下午两批到当地开展综治工作，如有特殊情况无法按约前往的，法官会提前通过电话等方式通知。目前，法官“周四有约”工作室不仅在於潜法庭运行平稳有序，在临安昌化、昌北法庭得到了很好开展，在纠纷化解、诉讼便民和减轻法庭负担方面已经取得了初步的成果。

    2016年9月，浙江省高级人民法院部署开展“大立案、大调解、大服务”“三大机制”建设，为提升诉讼服务水平和审判质效启动了卓有成效的“浙江实践”。在此过程中，临安法院三个法庭依托“周四有约”工作室作平台，结合 “三大机制”建设要求，进行了更加有益的探索，进一步丰富和拓展了“周四有约”工作的内涵和外延。

    （二）“周四有约”工作室的主要内容

    法官“周四有约”工作室是对“法官进综治中心”工作的践行，也是对“法官进综治中心”的创新与发展。法官“周四有约”工作室设立的初衷在于适应法庭辖区特点，通过“点对点”的工作机制，促进矛盾纠纷的多元化就地解决，努力让群众接受到及时、便捷的法律服务，为此，法官“周四有约”工作室实行法官分片联系制度，法庭每位法官（法官助理）分别联系辖区内的一个镇，每周四前往该镇综治中心现场办公为基本工作内容，具体包括：

    1.将法庭工作“触角”延伸至辖区各镇

    为了配合法庭设立法官“周四有约”工作室，辖区各镇为每位联系法官配备了必要的办公场所及设备。於潜法庭现有法官资格的干警四名，四位法官各自联系一个镇，每周四各抽出半天时间前往各自联系的镇综治中心进行现场办公。法官在工作室的主要职责是依托综治中心这一平台，通过就地预约立案、巡回审判、调解等形式，将司法服务的触角延伸至辖区内的各村，力争群众不出镇即可获得便捷有效的司法救济，努力将矛盾纠纷解决在当地，扼杀在萌芽状态。根据工作室规程，对于涉及抚养、赡养、相邻关系等类型的案件，一般就地巡回审判或者开庭，最大程度地方便群众诉讼。

    2.与基层组织“点对点”联系形成常态

    法官“周四有约”工作室实行分片联系制度，联系法官除了巡回办案，还承担着与各镇综治中心联系沟通的重要职责，同时，各综治中心则确定专人为司法联络员，两人共同负责法庭与辖区各镇的联系和沟通。在法官“周四有约”工作室模式下，法庭与基层组织的沟通联系已经形成了机制化的运行状态，大大方便了两者之间信息的共享。联系法官除参加综治工作例会外，还通过走访、座谈等形式，及时掌握辖区内的涉诉纠纷情况，认真排查、消除信访隐患，对于有苗头的群体性涉诉、涉访纠纷、职工欠薪等纠纷，及时向当地党委、政府进行通报，提出法律意见。

    3.开展创新性的司法便民服务

    临安法院三个法庭辖区内地形以山地为主，交通相对不便，人口居住较为分散，当事人享受诉讼服务的质量相对主城区来说往往存在差距，以前到法庭立案，很可能会因为材料不齐、不了解诉讼程序等原因要多次往返，十分不便。随着“三大机制”建设的开展，2016年下半年起，法庭充分利用与基层综治部门形成的良好合作关系和工作默契的基础上，在“周四有约”工作实施过程中，将立案服务延伸到了各镇综治窗口，在辖区内镇的综治中心建立了延伸立案窗口，老百姓可以到所在地的综治中心递交诉讼材料，由综治中心工作人员指导老百姓通过网上立案服务平台向法院提交立案申请，法院立案后通过“周四有约”工作室平台进行诉讼材料的收转和送达，极大的方便了老百姓进行立案，打通了诉讼服务的“最后一公里”。为确保延伸立案的高效与准确性，法庭与辖区镇综治办就延伸立案服务的开展和完善进行了充分的商讨，并通过“周四有约”工作室对延伸立案工作进行交流，针对实施过程中遇到的问题，展开讨论，及时解决，建立长效机制，受到辖区群众欢迎。

    除了在固定的综治窗口进行延伸立案外，法庭法官还坚持利用“周四有约”工作室，对一些因当事人年老、残疾或生病等原因不便前往亲自前往立案的案件，上门收取诉讼材料予以登记立案。通过定点的延伸立案、流动的上门立案等方式，为当事人立案提供了全方位的诉讼便利。

    4.为基层调解提供全方位司法指导并开展诉调衔接

    人民法庭除了审判案件以外，还有指导当地人民调解组织的职能。为解决当前基层社会治理欠缺专业司法指导的难题，工作室联系法官的另一项重要工作，就是负责做好对辖区内人民调解工作的业务指导。法庭法官会通过受邀现场指导、讲座、QQ等方式，努力为基层人民调解员开展工作提供法律业务的理论保障，着力提高基层调解人员的调解能力。根据工作规程，各镇综治中心在调处疑难纠纷时，可邀请法院派员参加、指导、协助调处工作。同时，法庭对于收到的政策性强、单纯通过诉讼难以解决的起诉，也会尽量引导当事人到综治中心先行人民调解。委托调解的民事纠纷达成协议的，当事人可申请法庭以调解书形式司法确认。同时，为了培育辖区内依法办事的风气，加强法制宣传，法庭法官还适时开展进村、进校、进企等活动，进一步扩大法庭辐射面和社会影响力。

    随着“三大机制”建设的推进，法庭根据“大调解”工作要求，加强了与当地综治部门的协作，对前来起诉的涉及赡养、相邻关系、土地山林纠纷等类型案件，在征得当事人同意的情况下，暂缓立案，先行委托镇调解组织进行调解，并由承办法官给予业务指导，如果调解成功达成调解协议，由法庭予以司法确认，调解不成的则转回法院登记立案，确保案件能够“引出去”也能“引回来”，在充分利用矛盾纠纷多元化解机制的同时，也保障了当事人的诉讼权利。

    （三）法官“周四有约”工作室的实施效果

    法官“周四有约”工作室正式运行以来，通过分片联系的形式，充分发挥法官特殊的职业优势，效果已经初步显现。三十余起积怨多年、化解难度大的基层矛盾纠纷通过这一机制得到就地及时化解，案件涉及相邻关系、赡养、人身损害赔偿等各种类型，辖区四镇涉及诉讼的普通民事纠纷案件受理数同比呈现一定程度下降。老百姓反映找法官更容易了，镇村干部也给予高度评价，认为纠纷化解的说服力和亲和力等均得到提升。这一工作机制也促进了法庭办案质效的进一步优化，全庭案件的上诉率逐年下降。2017年以来，於潜法庭仅4起案件提起上诉，案件服判息诉率、民商案件自动履行率不断提高，镇村干部协助法庭送达、执行的工作机制更为便利和顺畅，尤其是，暴力妨害法庭干警执行公务的情况得到基本杜绝。

    该项工作也受到了政法各级领导的充分肯定，中央政法委《长安》杂志、最高法院工作简报等先后作了专题报道和信息刊发，时任浙江省高院齐奇院长批示作了肯定。2016年8月，於潜法庭结合周四有约工作、在村文化礼堂巡回审判的“唐某某诉唐某甲等5子女赡养纠纷案”，作为“家庭美德”典型入选最高人民法院关于弘扬社会主义核心价值观典型案例。

    二、内外动因：人民法庭参与基层社会共建共治共享的必要性

    法庭法官“周四有约”工作室的实践表明，人民法庭参与基层社会治理具有自身与外在的必要性。基层社会运行中产生的矛盾不断增多，民间纠纷变得日益多样化和复杂化，互动司法理念下人民法庭与其他组织的功能互补，都对人民法庭参与基层社会治理提出了要求，而“周四有约”工作室的运行成果也说明，人民法庭参与基层社会治理，对于缓解法庭自身的审判压力，保障法庭各项工作的顺利开展，促进辖区内社会的和谐稳定，特别地对基层社会共建共治共享格局的形成具有积极意义。

    （一）人民法庭参与基层社会治理的内在动因

    随着我国经济社会的发展，社会矛盾的数量不断增加，这其中基层社会矛盾又占了主要部分，这突出的反映在近年来基层法院收案数量的增长上。浙江在长三角经济区中居于重要地位，经济活动发达，社会发育程度较高，法院收案数量一直居高不下，2016年全省法院共收案149万件，审执结145.4万件，同比分别上升11.9%和14.2%，而基层法院办理了其中90%的案件，一线办案法官年人均结案260.3件，是全国平均数的2.3倍，案件数量的迅速增长成为困扰人民法庭发展的一大难题。

    除此之外，人民法庭所面临的办案压力还来自于处理纠纷的多样性与复杂性。人民法庭受理的案件大多是农民在生产生活中所产生的纠纷，许多案件标的不大，却不易化解，需要花费相当多的精力调处，“有的案件必须依靠当地基层组织的协调与配合，这就是所谓人民法庭乡土司法的特性。” 在此背景下，人民法庭参与基层社会治理，可以有效缓解自身办案压力，优化外部工作环境，提升审判执行工作的效果。

    （二）人民法庭参与基层社会治理的外在需求

    改革开放以来，我国农村地区的经济与社会组织形式也发生了巨大变化，固有的农村社会治理模式已经无法适应新情况，由此带来了基层社会治理中的一系列问题。

    首先，基层社会矛盾数量的大量增加。随着新农村建设的推进，耕地、林地、矿产等农业资源成为利益纠纷的焦点，部分矛盾比较尖锐。另一方面，“由于农民权利意识不断进步，涉及相邻关系、宅基地类的矛盾呈现上升趋势，此类纠纷虽然经济标的往往不大，但因为涉及家庭、邻里矛盾，一旦出现很难化解。” 在此背景下，农村基层组织处于疲于应付的境地，既增加了社会治理的难度，也影响了基层社会的稳定。

    其次，基层社会治理过程中的法治化程度有待提高。长期以来，我国农村地区实行的是以人民公社为主的社会组织形式，欠缺必要的法治理念的培育，“当大中城市已经进入法律规则可以顺畅运行的高度工业化和商业化的时候,在中国最广大的乡土社会,施展法律规则之治的现实条件还是相当匮乏的。” 大部分矛盾的解决仍然依靠说服教育等手段，纠纷的化解依赖基层干部的个人威信，很多纠纷处理的法律效果有待提高；同时，重基层自治不重司法救济，部分基层干部的法治观念还不够强，导致基层社会治理中的法治化程度较低。

    第三，乡村法庭辖区的地域特点影响了纠纷的依法及时化解。我国农村地区尤其是山村地区的基础设施建设相对还比较落后，受制于交通不便、信息闭塞等原因，“离法庭近、经济条件较好的乡镇，法庭的服务就周到及时些，离法庭远、经济条件较差的乡镇，法庭的服务就不那么周到、及时” ，部分群众获得司法服务存在困难。法庭与一些边远乡镇的“脱节”，给民间的私力救济留下了空间。在法治社会里，诉讼是避免私力救济和暴力冲突的重要手段，而在现实生活中，部分偏远乡镇的群众有了纠纷后诉诸于找人了难，为社会埋下了不稳定因素。

    三、顺势而为：人民法庭参与基层社会共建共治共享的角色定位

    人民法庭参与基层社会治理对于缓解法庭自身压力，维护辖区内社会稳定，都具有积极意义。法官走出法庭，密切同基层组织的交流互动，便利了纠纷解决，扩大了法庭影响，提高了司法公信力。但是，在人民法庭参与社会治理的过程中，应当掌握好纠纷解决与规则之治的平衡，注意对司法资源的合理配置，尊重司法规律，坚守司法底线，不能以牺牲公平正义为代价追求短期的矛盾化解。

    我们认为，在构建多元化的纠纷解决机制进程中，人民法庭应当居于主导地位，这种主导地位是建立在人民法庭合理行使审判职能基础上的，是人民法庭司法职权的进一步延伸，而不是由人民法庭对社会矛盾进行“包揽”，归根结底，人民法庭在基层社会纠纷化解中发挥的是司法导向作用，是以法律为准绳对矛盾的解决提供稳定可靠的标准，不能越俎代庖，忽视基层组织的作用，对矛盾做无限制的介入，这既不利于纠纷的及时解决，也是对司法资源的一种浪费。具体来说，需要注意处理好以下四方面的关系：

    一是“主业”和“正业”的关系。案件裁判是人民法庭的“主业”，参与基层社会治理则是人民法庭职能的进一步延伸，也是法庭的“正业”。人民法庭首先要做好自身的“主业”，保障办案质量，然后积极参与基层社会治理这个“正业”，“正业”做得好，有效果，对“主业”的完成就会产生积极的促进作用，反过来调动人民法庭参与社会基层治理的积极性，二者形成良性的互动关系。

    二是处理好司法资源和社会资源两者的关系。当前人民法庭普遍面临办案力量紧张的问题，在此背景下，既要保持对基层社会治理的积极参与度，也需要在参与社会治理时量力而行，又能不因此影响办案这个法院工作的第一要务，要凸显司法资源的珍贵性，对人民法庭参与社会治理的形式、时间、内容等做出可行性的分配，努力使各项资源得到合理配置，警惕出现人民法庭越位行使职权乃至对基层矛盾大包大揽的现象。

    三是处理好原有制度和创新点之间的衔接关系。十八届四中全会之后，各地必将进一步探索创新法庭参与基层社会治理的新模式新路径。进入新时代，应当注重加强对十九大精神的理解，做好旧制度与新方法之间的衔接过渡工作。以法庭“周四有约”工作室为例，该模式是在“法官进综治中心”制度的基础上，结合辖区实际探索出来的，既是对“法官进综治中心”工作的认真践行，也是对“法官进综治中心”的创新与发展。各地人民法庭在探索创新参与基层社会治理的过程中应当重视对原有制度的传承。

    四是处理好社会力量解决纠纷与坚持公平正义底线之间的关系。在纠纷解决的过程中，法庭作为司法机关，要注意自身职能特点，积极发挥自身作用。要正确掌握司法机关在基层社会治理中的主导作用，法庭应当将工作重点放在把好司法最后一道关口，对基层组织的调解工作进行必要的指导，对申请司法确认的调解协议做严格的司法审查，慎重使用司法权力，做好矛盾化解的“守门员”，而不是亲自上阵的“运动员”，要以公平正义作为处理纠纷的最后底线，不允许突破司法制度。临安法院“法官进综治中心”工作，以及於潜法庭在此基础上的法官“周四有约工作室”，并在另两个法庭得到推广，在开展之前，曾围绕这一问题进行过认真的讨论，进而形成共识，那就是为了避免出现滥用司法职权的现象，该项工作的联系法官还兼任该镇综治委委员职务，正是考虑到综治委是党的机构，以综治中心作为平台开展工作，既有利开展工作，也不会有违背司法规律的顾虑，也很好贯彻了“坚持党对一切工作的领导”这一新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的第一条。

    四、传承创新：人民法庭参与基层社会治理的路径思考

    人民法庭参与基层社会治理，在我国司法体系不断发展完善的过程中占有重要的地位，也产生了“枫桥经验”等一批典型例证。在引入社会力量，构建多元化纠纷解决机制的过程中，人民法庭应当结合自身实际，转变思想观念，积极参与基层社会治理，对实践中形成的优秀经验及时加以总结，以期及时有效的化解社会运行中产生的矛盾，维护基层社会稳定。

    （一）树立正确理念，落实司法为民

    法官是行使司法权的主体，也是人民法庭参与社会综治治理的基本力量。针对当前部分法庭法官还存在对法官参与社会治理的轻视心理，还有担心工作量增加的畏难情绪，应当首先从转变法官认识入手，将法庭参与社会治理的意义及作用讲清楚，摆脱仅仅把参与社会治理当作诉讼减压器的狭隘认识，调动起法官走出法庭的积极性。可以由上级法院统一组织针对法庭法官的专项培训，对法官参与基层矛盾的化解的意义及注意事项进行指导；各基层法院可以建立符合自身特点的考评机制，形成法官到人民法庭工作，以及参与社会治理的激励性导向，逐步形成法官走出法庭参与矛盾化解的自觉性；人民法庭要树立法官对参与基层社会治理的正确认识，处理好提高办案能力水平和延伸职能工作的关系，处理好依靠司法裁判与多元化解决纠纷机制之间的关系，能调则调，当判则判，该延伸要延伸；法庭法官在开展便民工作的时候，亦要坚持正确理念，不能抛开基本的司法规律，要有所为有所不为，重点加强对调解过程的司法指引和对协议的合法性审查，做到“不越位、不缺位、不错位”。

    （二）创新参与形式，支持基层履职

    每个人民法庭都有辖区各自的特点情况。人民法庭积极参与基层社会治理，需要贯彻协同司法的理念。在完善固有制度的基础上，一定要结合自身实际，对法庭参与社会治理的形式及方法进行大胆创新。社会运行中产生的矛盾与纠纷多种多样，各具形态，这就决定了解决纠纷的形式也不是唯一的。人民法庭应当对本辖区的经济社会发展情况、乡镇治理的基本形式以及社风民情做详尽细致地调查了解，并在此基础上研究制定合乎本地实际的参与社会治理形式；对具有传统性的司法便民措施，如巡回审判、上门立案、就地调解等做法要坚持好并积极求变，赋予它们新的形式和内涵，可以结合信息化法庭建设，出台具有时代特色的司法措施，如建立网上平台，研究人民法庭和其它机构的信息共享与联动机制；应当充分认识到基层党委政府以及基层群众组织在纠纷化解中的地位和作用，支持其他行政机关依法行政，支持其他政法机关履行职能，支持各种社会组织发挥其作用，以当地综治工作平台这一纠纷化解机构为载体，积极构建联调机制，形成会商应对和处理矛盾纠纷常态化制度，主动参与“网格化管理”，有步骤有秩序地扩展司法服务涵盖的范围。

    （三）完善机制规则，彰显治理效果

    应当承认，法庭参与社会治理并非新鲜事物，过去也有不少基层法院进行了这方面的实践，但相当一部分实践未能转化为司法成果，原因之一就在于许多法庭参与社会治理仅仅停留在工作方法的层面，未能建章立制，以制度的刚性作用保证工作方法的有效延续。因此，今后人民法庭参与基层社会治理，应当重视工作经验的总结，并及时转化为规章制度，以制度保障的形式对参与社会治理的形式、工作内容、人员及后勤保障等进行规定，对具有典型性、创新性的做法加以定型化，以确保法庭参与社会治理形成长效机制，不会因为法庭人员的调整影响人民法庭参与社会治理的实效；加强对法庭参与基层社会治理的宣传工作，采取切实可行的措施，利用传统手段和现代信息技术，通过新闻媒体、公告栏、巡回法庭等多种方式深入基层，扩大人民法庭参与社会治理的影响，提高群众的主动参与性，真正实现为民所知，为民所用。