——王某诉临安区昌化镇人民政府不履行行政协议案

【关键词】行政协议 行政、民事法律规范交叉适用

【案例要旨】

2015年新修改的《行政诉讼法》第一百零一条确立了人民法院在审理行政案件过程中，对诉讼程序没有规定的可以参照民事诉讼法的规定。法释〔2015〕9号司法解释对此作了进一步补充，将行政协议审查的法律适用范围界定为不违反行政法、行政诉讼强制性规范的民事法律规范。2018年2月8日起施行的法释〔2018〕1号《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》虽对这个问题暂时搁置未再有涉及，但近三年的审判实践，行政法官已经形成了行政协议可以直接适用民法的法律思维。然而，在何种程度及范围内援引民事法律规范也已成为行政法官抓耳挠腮的审判难题，亟待探讨与进一步细化。本篇案例对行政协议的审判中如何适用民事诉讼程序，审查行政协议因违约产生的损失是否可以直接适用民事赔偿原则，以及如何适用《合同法》第一百一十三条“可得利益损失”做了有益探索。案件经过一审、二审，最终当事人服判息诉。

【相关法条】

《中华人民共和国合同法》第一百一十条、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《中华人民共和国合同法》第一百一十三条。

【案件索引】

一审：杭州市临安区人民法院（2018）浙0185行初40号（2018年12月20日）

二审：杭州市中级人民法院（2019）浙01行终61号（2019年3月21日）

【基本案情】

2003年8月25日，原告王某与被告杭州市临安区昌化镇人民政府（以下简称昌化镇政府）达成《拆迁协议书》，约定被告拆除原告王某位于唐山路与西大街叉口的平房；被告兑现原告一次性拆迁费3360元；新安置建房用地位置位于河北路（现塔园路）北侧，面积90平方米；原告服从放样，高度不超四层，在浙江省农村居民建房高度内。2004年8月18日，王某的女婿陈某、女儿潘某就上述被安置地块以自己名义办理建设用地规划许可证（即证载用地单位陈某、潘某），并建房。2014年12月18日，被告昌化镇政府因昌化镇城市建设规划和昌化人民医院搬迁至朱穴村地塔项目建设拓宽改建平康路，需征用王某另一块坐落于平葛桥东侧宅基地一宗，为此双方签订《关于征用王某土地和相关事项的约定》，主要内容：一、王某在征用范围内的建筑物与经济作物，根据原丈量的数据确认，补偿费按政府有关补偿政策执行，现经过实际计算为23283．5元。二、被告考虑到王某属无房户的实际情况，同意将王某的建房地址安置在平康路与滨江路交叉口，即女儿潘某现住房（位于平葛桥东侧）后，建房面积为二间。建房的有关手续由被告办理，具体定点放样期限为潘某住房征用后一起安置。三、征用补偿款兑现后，王某同意被告破土施工等。2016年12月18日，王某女儿潘某与被告因位于平葛桥东侧的房屋签订《征地房屋补偿协议书》，并履行完毕。因被告自2016年12月18日以来一直未按《关于征用王某土地和相关事项的约定》为王某安置两间宅基地，原告多次要求被告履约。2018年2月9日被告答复：王某在2003年房屋被征收时已在塔园路安置建房，不存在无房情况，故不再履行另行安排两间宅基地的约定。原告诉至法院，要求被告继续履约。审理中查明，案涉协议原拟安排给原告两间地基实为国有划拨土地（原8300厂区块），已于2018年2月1日被列入昌化镇东街村西街村城中村改造项目一期征收范围。因涉案协议已无法履行，经法院释明，王某变更诉讼请求，要求被告赔偿经济损失3843095元。

【裁判过程】

一审法院审理认为，原、被告2014年12月18日签订《关于征用王某土地和相关事项的约定》，被告同意将原告的建房地址安置在平康路与滨江路交叉口，即原告长女潘某现住房（昌化镇平葛桥东侧）后，建房面积为二间。建房的有关手续由被告办理，具体定点放样期限为女儿潘某住房征用后一起安置。 2016年12月18日，女儿潘某位于昌化镇平葛桥东侧的房屋被征收后，被告即应提供建房地基。2018年2月1日，该协议原拟安排给原告两间地基（8300厂区块）被列入昌化镇东街村西街村城中村改造项目一期征收范围，被告也无法提供其他建房地基，导致协议无法履行，同时亦无相应的补救措施，原告因协议无法履行造成的损失应由被告予以赔偿。至于赔偿数额，参照昌化镇两间地基的面积（约90平方米）和基准地价以及《昌化镇东街村、西街村城中村改造项目一期—东街村城东区块、西街村8300厂区块、西街村金属板厂区块国有土地上房屋征收补偿方案》安置方式，酌情确定为250000元。

一审宣判后，王某不服上诉至杭州市中级人民法院。

二审法院认为，2014年12月18日签订《关于征用王某土地和相关事项的约定》系当事人就征收土地补偿安置事项达成的协议，在协议已经成立且现有证据不能证明存在《中华人民共和国合同法》规定的无效情形之基础上，昌化镇政府应当履行协议中确定的义务，在其明确无法履行协议义务且无法采取补救措施的情形下，原审法院认定昌化镇政府应赔偿因协议无法履行而给王某造成的损失，并无不当。关于赔偿数额，参考昌化镇两间地基面积、基准地价和同区块国有土地上房屋征收补偿方案中的安置方式，酌情确定赔偿金额具有合理性。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决“驳回上诉，维持原判”。

【法理评析】

审理法院在适用法律时首先对协议不能履行的原因进行了审查。涉案协议不能履行的直接原因虽是协议原拟安排的两间地基于2018年2月1日被列入昌化镇东街村西街村城中村改造项目一期征收范围，但根据案涉协议约定，在 2016年12月18日，即原告女儿潘某位于昌化镇平葛桥东侧的房屋被征收后，昌化镇政府即应向王某提供建房地基，故涉案协议不履行的主要责任还在昌化镇政府。据此，审理法院采用了行政机关是否按照约定履行协议，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范的审理思路，鉴于协议已无法履行的事实，适用《合同法》第一百一十条、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十五条，告知王某可以变更诉讼请求。再依据《行政诉讼法》第七十八条第一款规定“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任”进行审理。

其次，在明确被告无法履行协议义务且无法采取补救措施后，审理法官对确认赔偿范围适用《合同法》第一百一十三条“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益……”还是参照《国家赔偿法》第三十六条第八项“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”，进行了大胆尝试。本案先固定了直接损失范围，即参考发生地两间地基的面积和基准地价确定拟安置两块地基的价值，在此基础上支持了王某作为被拆迁人可获得的安置利益（人口安置面积×安置补贴），即可得利益损失。但通过民事举证责任分配制度，排除了昌化镇政府知晓拟安排的两间地基将被列入征收范围而不履行定点放样义务的可能，否定了按照实际建房后可得的房屋征收补偿利益进行赔偿，把《合同法》第一百一十三条的“可得利益”严格限制在“可预见性”范围内，籍以限制违约损害赔偿之范围。

当然，笔者认为，行政机关在行政协议中约定义务，属于行政机关签订行政协议的行为，其是否合法应当依照行政诉讼法的规定进行审查，不能仅限于合同法关于合同的有效性规定进行审查。行政机关只有在其职权范围内实施的行政协议行为，才是合法有效的。所以，本案若能对2014年12月18日《关于征用王某土地和相关事项的约定》第二条“被告考虑到王某属无房户的实际情况，同意将王某的建房地址安置在平康路与滨江路交叉口”进行上述合法性审查，虽不会影响判决结果，但或许是对“行政协议审查的法律适用范围界定为不违反行政法、行政诉讼强制性规范的民事法律规范”的更好诠释。

以上权当抛砖引玉，分析不当之处，请与谅解。

案例撰写人：胡晴环

案件一审主审法官：张斌

二○一九年六月二十八日

杭州市临安区人民法院

行 政 判 决 书

（2018）浙0185行初40号

原告王竹英，女，1947年3月20日出生，汉族，杭州市人，户籍所在地杭州市临安区昌化镇平康路25号，公民身份号码330124194703203527。

委托代理人潘雪梅，女，1967年12月17日出生，汉族，杭州市人，户籍所在地杭州市临安区昌化镇平康路25号，公民身份号码330124196712173525。系王竹英之女。

委托代理人程刚，浙江京衡律师事务所律师。

被告杭州市临安区昌化镇人民政府，住所地杭州市临安区昌化镇西街58号。

法定代表人徐晓强，该镇镇长。

出庭负责人钱琪，该镇副镇长；王军武，该镇党委委员。

委托代理人黄世德、陶晓佳，浙江汉博律师事务所律师。

原告王竹英认为被告杭州市临安区昌化镇人民政府不履行行政协议一案，于2018年4月24日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法组成合议庭，于2018年6月6日进行第一次公开开庭审理。原告王竹英的委托代理人潘雪梅、程刚，被告出庭负责人钱琪及委托代理人陶晓佳到庭参加诉讼。2018年9月26日进行第二次公开开庭审理，原告王竹英委托代理人潘雪梅、程刚，被告出庭负责人王军武及委托代理人陶晓佳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2014年12月18日，原、被告签订《关于征用王竹英土地和相关事项的约定》，主要内容：被告根据昌化镇城市建设规划和昌化人民医院搬迁至朱穴村地塔项目建设要求，拓宽改建平康路需征用原告平葛桥东侧土地一宗。原告在征用范围内的建筑物与经济作物，补偿费为23283．5元。被告考虑到原告属无房户的实际情况，同意将原告的建房地址安置在平康路与滨江路交叉口，建房面积为二间等。

原告王竹英诉称， 2014年12月18日，作为甲方的昌化镇政府与作为乙方的王竹英签订协议书一份。协议书内容如下：“甲方根据昌化镇城市建设规划和昌化人民医院搬迁至朱穴村地塔项目建设需求，需拓宽改建平康路。现需征用乙方坐落于平葛桥东侧土地一宗，经双方协商一致，达成如下协议：一、乙方在征用范围内的建筑物与经济作物，根据原丈量的数据确认，补偿费按政府有关补偿政策执行，现经过实际计算为23283．5元。二、甲方考虑到乙方属无房户的实际情况，同意将乙方的建房地址安置在平康路与滨江路交叉口，即乙方长女潘雪梅现住房后，建房面积为二间。建房的有关手续由甲方办理，具体定点放样期限为乙方长女潘雪梅住房征用后一起安置。三、征用补偿款甲方兑现后，乙方同意甲方破土施工。四、乙方长女潘雪梅和陈列平家庭应支持甲方对滨江路的建设，配合对房屋的评估和征用工作，相关未尽事宜另行协商。五、本协议一式四份，双方各执二份，遵照执行。”另，王竹英因患有精神疾病于2014年5月8日被原临安市残疾人联合会认定为精神类二级残疾，故上述协议由王竹英的监护人潘雪梅及潘雪梅的丈夫代为签署。2016年12月8日，昌化镇政府与潘雪梅签订了征地房屋补偿协议书。2016年12月18日，潘雪梅将房屋腾空后交付给昌化镇政府。此后，原告的监护人潘雪梅多次向被告提出申请，要求其严格依照协议的约定，在平康路与滨江路交叉口参照周边邻居的建房面积为原告安置一个建筑面积为96平方米的宅基地，但被告一直以各种理由拒绝履行协议约定的义务。综上，请求判令被告限期内在杭州市临安区昌化镇平康路与滨江路交叉口的东北角为原告安置一个建筑面积为96平方米的宅基地并进行定点放样。

原告向本院提交下列证据：

1、《关于征用王竹英土地和相关事项的约定》，证明原、被告签订协议，就征用原告土地及安置二间宅基地等事项作出约定的事实。

2、结婚证及昌化派出所证明，证明潘雪梅与王雪梅系同一人及潘雪梅与陈列平系夫妻的事实。

3、《征地房屋补偿协议书》，证明潘雪梅与被告于2016年12月18日达成征地房屋补偿协议的事实。

4、临安市农民建房用地审批表，证明被告曾向潘雪梅提供农民建房审批表的事实。

5、通知，证明潘雪梅于2017年12月15日向被告发函，要求办理建房手续及为宅基地定点放样的事实。

6、土地使用权登记申请审批表、临安区不动产权属信息查询记录、临安区住房情况查询记录，证明原告仅审批过一处宅基地，2003年房屋被征收后无住房的事实。

7、信访事项处理意见书，证明被告不履行协议原告进行信访的事实。

8、昌化镇8300厂项目国有土地住宅房屋补偿公示表、补偿安置方案、房屋照片4张、房屋重置价补偿价值评估计算表，证明原告邻居房屋坐落位置、房屋类别及补偿方案。

被告杭州市临安区昌化镇人民政府辩称，一、2003年8月25日，原告与被告签订《拆迁协议书》，约定因城镇规划要求，被告对原告位于唐昌街和西街交叉口的平房进行拆迁，被告为原告在昌化镇河北路（现塔园路）北侧安排80平方米土地用于建造安置房，另附加10平方米用于建造楼梯。二、2014年12月18日，原告和被告签订《关于征用王竹英土地和相关事项的约定》，约定因昌化镇平康路拓宽需要，被告对原告位于平葛桥东侧土地进行征用，考虑到原告属于无房户的实际情况，同意将原告的建房地址安置在平康路与滨江路交叉口，即原告长女潘雪梅现住房后，建设面积为二间。三、基于上述事实情况，被告在2014年征用原告土地时同意安置原告宅基地完全是基于原告属于“无房户”的事实。但原告利用被告经办人员不了解情况的漏洞，隐瞒了其不属于无房户的事实，骗取了土地安置。根据法律规定和协议约定，原告不属于无房户，无权取得案涉土地，被告也无法为其办理定点放样手续。另外，协议中安置给原告的土地已经被纳入昌化镇城中村改造的征地红线范围内，在土地即将被征收的情况下也无法为其办理手续。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。

被告向本院提交下列证据、依据：

1、《拆迁协议书》，证明原告位于昌化镇唐山路与西大街叉口平房被拆迁后，被告在昌化镇塔园路北侧安排90平方米土地用于建房的事实。

2、杭州市国土资源局临安分局函，证明原告户房屋占地面积为165．3平方米，其中21．8平方米为国有土地的事实。

3、临安区昌化镇2018年城中村改造项目冻结通告发布网页截图、土地冻结通告、红线图、房屋征收补偿方案，证明案涉协议被告承诺安排给原告的宅基地已被征收，协议无法履行的事实。

上述证据经庭审质证，双方当事人发表质证意见如下：

原告对被告提供的证据1无异议。对证据2认为原告邻居的土地都是国有土地，有的在4、5年前就办理了国有土地使用权证。对证据3认为没有政府的征收决定，不能证明原告的安置宅基地被征收。

被告对原告提供的证据1、2无异议。对证据3认为与本案无关联。对证据4认为无法达到证明目的。对证据5真实性有异议，认为无法证明被告收到该通知。对证据6无异议，但认为2003年已安置给原告土地90平方米。对证据7真实性无异议，认为政府建议方案的前提是不安排案涉宅基地，将陈列平超占房屋分为两户办理审批手续。对证据8有异议，认为原告的赔偿方案不符合征收政策。

本院对上述证据认证如下：

被告提供的证据1、2的证明力予以确认。证据3的真实性予以认定，可以证明案涉宅基地已被列入2018年昌化镇东街村、西街村城中村改造项目一期征收范围内的事实。

原告提供的证据1、2的证明力予以确认。证据3的真实性予以认定。证据4、5无法达到证明目的。证据6的真实性予以认定。证据7的证明力予以确认。证据8与本案无关联。

经审理查明，2003年8月25日，因昌化镇城镇规划要求，被告将王竹英位于唐山路与西大街叉口的平房拆除，双方签订《拆迁协议书》，约定被告兑现原告一次性拆迁费3360元。新安置建房用地位置位于河北路（现塔园路）北侧，面积为90平方米，其中40平方米实行拆一还一，40平方米按每平方米800元计价，另外10平方米用于沿梯使用不计价。原告服从放样，高度不超四层，在浙江省农村居民建房高度内。2004年8月18日，王竹英女婿陈列平、女儿潘雪梅办理建设用地规划许可证（证载用地单位陈列平、潘雪梅，用地面积90平方米）后在塔园路北侧建房，被告实际放样面积为113．75平方米（投影面积为165．3平方米），高度为五层。2014年12月18日，被告因昌化镇城市建设规划和昌化人民医院搬迁至朱穴村地塔项目建设拓宽改建平康路，需征用王竹英坐落于平葛桥东侧土地一宗，为此双方签订《关于征用王竹英土地和相关事项的约定》，主要内容：一、王竹英在征用范围内的建筑物与经济作物，根据原丈量的数据确认，补偿费按政府有关补偿政策执行，现经过实际计算为23283．5元。二、被告考虑到王竹英属无房户的实际情况，同意将王竹英的建房地址安置在平康路与滨江路交叉口，即长女潘雪梅现住房后，建房面积为二间。建房的有关手续由被告办理，具体定点放样期限为潘雪梅住房征用后一起安置。三、征用补偿款兑现后，王竹英同意被告破土施工等。2016年12月18日，潘雪梅与被告签订《征地房屋补偿协议书》，陈列平、潘雪梅位于平葛桥东侧的房屋被征收。但被告未按《关于征用王竹英土地和相关事项的约定》的约定为王竹英安置两间宅基地。为此原告曾多次要求被告履行协议。2018年2月9日，被告在陈列平信访事项处理意见书中答复：潘雪梅、陈列平塔园路北侧房屋占地162．2平方米，超占安置面积72．2平方米，已属违章建筑，无法办理审批手续。王竹英已在塔园路安置建房，不存在无房和另行安排两间宅基地的情况。考虑到政府协议承诺的塔园路房屋办理手续和陈列平未纳入货币化安置计算的实际情况，拟对塔园路占地162．2平方米房屋，以王竹英和陈列平两户分别补办相关审批手续。2018年2月1日，案涉协议原拟安排给原告两间地基土地（8300厂区块）被列入昌化镇东街村西街村城中村改造项目一期征收范围。为此，原告变更诉讼请求为要求被告赔偿经济损失3843095元。

本院认为，2014年12月18日，原、被告签订《关于征用王竹英土地和相关事项的约定》，被告同意将原告的建房地址安置在平康路与滨江路交叉口，即原告长女潘雪梅现住房后，建房面积为二间。建房的有关手续由被告办理，具体定点放样期限为潘雪梅住房征用后一起安置。 2016年12月18日，潘雪梅位于昌化镇平葛桥东侧的房屋被征收后，被告即应提供建房地基。2018年2月1日，该协议原拟安排给原告两间地基土地（8300厂区块）被列入昌化镇东街村西街村城中村改造项目一期征收范围，被告也无法提供其他建房地基，导致协议无法履行，同时亦无相应的补救措施，原告因协议无法履行造成的损失应由被告予以赔偿。至于赔偿数额，本院参照昌化镇两间地基的面积（约90平方米）和基准地价以及《昌化镇东街村、西街村城中村改造项目一期—东街村城东区块、西街村8300厂区块、西街村金属板厂区块国有土地上房屋征收补偿方案》安置方式，酌情确定为250000元。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条之规定，判决如下：

一、原告王竹英与被告杭州市临安区昌化镇人民政府于2014年12月18日签订的《关于征用王竹英土地和相关事项的约定》终止。

二、被告杭州市临安区昌化镇人民政府于本判决生效之日起十五日内赔偿给原告王竹英人民币250000元。

三、驳回原告王竹英的其他诉讼请求。

案件受理费50元，由被告杭州市临安区昌化镇人民政府负担。

原告王竹英于本判决生效之日起十五日内向本院申请退费；被告杭州市临安区昌化镇人民政府于本判决生效之日起七日内，向本院交纳应负担的诉讼费。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。并向浙江省杭州市中级人民法院指定帐号预交上诉案件受理费。在收到《上诉费用交纳通知书》次日起七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。浙江省杭州市中级人民法院户名、开户行、指定帐号详见《上诉费用交纳通知书》。

审 判 长 陈 卫 东

审 判 员 张  斌

人民陪审员 潘 军 强

二○一八年十二月二十日

书 记 员 陈 安 琪

附：相关的法律条文

《中华人民共和国行政诉讼法》

第七十八条 被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。

被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。